#商丘师范学院化学化工学院第四届“书香遐迩，厚德百年”读书交流会# Day14岁岁年年，相似的花，不同的人，个中滋味在心中绽成了花。花有时序，花有地偏，读得懂的是花朵，赏心悦目，风吹化泥尘，唯有香如故。在菊的气息里徜徉，总觉得那滋味源于生命的清香。菊朴拙自然地站着，碧绿的叶片，精致的花朵，有种自甘平凡的随和。人淡如菊，那至美的境地，让人想生命的美丽原无关宏旨，唯那一份平和与踏实让人感动，这正如大多数人的生命故事似乎很平淡，不够醒目，却底蕴深沉。
早些日子，栖息于桂花树下的小壁虎乔迁至开花的脾草丛。我浇水浇到那里，它便溜出来，翌日相同的场景再次上演。近几日脾草丛骤然进入盛花期，每日有百十花朵绽放，小壁虎却不再现身，另一只壁虎也在差不多的日子消失；那棵开花多日的紫苏在大量结籽……时序更替，花圃虽小，却也严格执行着大自然的指令。
【卓远原创】新型财政支出绩效评价的“基石”：现场调查 ——以某地环卫项目绩效评价为例
作者：李根
财政支出绩效评价工作近些年来在各地都已广泛开展，大多数地区采取了三种评价方式：各主体（如部门、政策制定主体、项目实施主体）、财政部门统筹评价、聘请第三方专业机构进行评价。
前两种评价方式最为普遍，尤其是各区县、乡镇，通常将绩效评价视为“完成任务”，并且考虑到项目体量规模/部门支出规模小、项目相对简单、预算安排不高等现实情况，因此通常安排各主体自行评价，或者聘请当地的会计师事务所通过简单“查账”的方式进行评价。
但无论是从《预算法》及相关政策文件，还是政府提出的高效、精细化管理的要求来看，绩效评价的意义都非同寻常，因此为实现这一目标，需要进行公正、客观、科学、全面的评价。
结合南京卓远在多地对财政支持绩效评价的实际工作，我们认为要将绩效评价真正的在各个环节落实下去，最为基础的工作就是现场调查工作。
现场调查的目的和意义
经过绩效评价组织机构的筛选，确定本年度需要评价的政策/部门/项目之后，无论是何种方式，都离不开现场调查工作。
1、现场调查工作的目的
除了自身（或主管部门）之外，无论是财政部门，还是第三方机构，在评价之初首先需要有全面完整的了解，目的在于全面的理解被评价对象的基本情况以及实施过程，为下一步的实施方案编制、设置评价指标体系、明确后续工作的推进时序和重点等提供依据。
现场调查工作应当包括：了解政策制定的背景、了解项目实施的统筹安排、了解部门职能职责的动态变化、了解被评价对象的关键信息、了解实施运转情况等等。
以部门职能职责为例，由于近年来的“机构改革”，部分部门职责有一些统筹合并，因此部门职能职责可能会产生较大的变化，例如2019年成都市组建了生态环境局，整合了原国土、发改、水务、农委会部分相关职能，而环境保护局不再保留；以某县的“县志办”为例，我们在现场调查的过程中了解到其主要的职责是编制地方的“县志”（类似城市年鉴），但在近几年增加了编制“党史”的职责。“县志”通常是每年中旬编纂印制，所采用的是去年的数据资料；而“党史”则是记录当年发生的重要事项，因此需等到第二年初才能成稿，部分支出必然会延后到下一年。
这些实际情况，并非通过书面资料、自评报告就可以理解清楚的，需要通过访谈，深入到政策制定者、部门以及项目组（公司）内部了解的信息，否则极易产生“理论”与“实践”的不匹配，扭曲了绩效评价的价值。
2、现场调查工作的意义
强调现场调查工作的意义，除了获得真实完整的信息之外，还会直接影响财政支出绩效评价所取得的效果，因此称之为“基石”。
（1）是全过程预算绩效管理链条的重要环节
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确指出，“建立全过程预算绩效管理链条”，应当包括“建立绩效评估机制”、“强化绩效目标管理”、“做好绩效运行监控”、“开展绩效评价和结果应用”。其中每一环节的内在要求，都是需要以全面了解真实完整的信息为基础，才能够建立起完善的评估机制、准确的界定绩效目标管理、与实践相匹配的动态运行监控，以及结果得到印证和应用。
（2）是科学准确的结果保障
绩效评价的目的，是为了找出并改进财政支出过程中存在的问题，进一步提高财政资金的使用效率。绩效评价不能简单的等同于财务审计，仅仅通过书面的资料、核对台账无法完整的反映实施过程中遇到的问题，例如目标管理、进度管理、成本效益等，都是需要通过深入的调研，了解目标设置和动态调整过程、成本控制、创造的经济效益、衍生的社会效益乃至生态环境效益、可持续影响等，这些往往不是纸面资料能够反映的。一方面现场调查可以使各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，将这些有效的关联起来；另一方面现场调查能够了解“服务对象”的满意程度，以全面反映过程中创造的效益和影响，最终实现“结果”的真实准确。
（3）是满足不断发展进步的要求
从《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），到《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），再到《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），我国对全面实施预算绩效管理提出了越来越高的要求：向社会进行信息公开、纳入问责机制（对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责）、激励约束（评价结果与预算安排和政策调整挂钩）等等。
站在各预算实施主体的角度上（例如各部门），对绩效评价也日益重视起来，无论是进行自我评价，还是请第三方开展绩效评价工作，都希望绩效评价的结果尽可能符合实际情况，避免“闭门造车”。
现场调查工作经验总结
现场调查主要是为了收集信息，进行最直观的评价。其中的信息和结果承载于多种载体之上，因此全面的信息收集、完整的反映结果，正是现场调查工作的核心内容。
1、访谈座谈
访谈座谈是最直接，也是效率最高的一种方式。通过与熟悉工作的内部人员进行正式的沟通，有助于短时间内理清被评价对象的全貌。正如上文所述，对部门职能、项目实施进展以及政策制定的背景的描述，并非全部形成了书面材料。值得注意的是，当被评价对象相对复杂时，或者内部工作分工明确时，至少需要分别访谈管理人员、项目实施人员、财务人员，以了解被评价对象的整体情况、具体实施过程以及预算支出的账务情况。
访谈座谈虽然效率最高，但获得的信息存在一定的主观因素。实施主体必然或对一些不利的信息有意或无意识的隐瞒、淡化。例如某公益项目，实施主体可能会重点强调项目所带来的社会效益，认为不具备经济效益，因此不考虑成本收益的因素。其实项目外在的社会效益与内在的成本效益并不冲突，公益性项目也需要考虑财政资金的使用效率，即如何“花最少的钱，办最好的事”。
2、查阅书面资料
访谈座谈的效率最高，但也存在主观性较强、数据不够准确等问题。因此需要查阅实施过程中的书面资料，准确了解项目的收支金额、支付时间、预算调整情况以及从数据中反映的效果。以某地的环卫项目为例，书面资料准确记载了环卫工作涉及的垃圾中转站的数量、街道的数量、各项支出名目等，数据的准确性是绩效评价工作的基础要求。
书面资料包括各类的实施方案、课题研究、经验总结、检查报告、申报材料、项目规划、协议合同、招投标文件等，通过归纳整理，以及对各项制度申报材料的熟悉掌握，可以有的放矢的开展绩效评价工作，确保绩效评价有序推进、重点明确。
其次，部分资料还可以通过当地的统计部门、行业部门进一步了解，确保数据、依据的准确性，例如被评价的事项涉及的具体面积、人口数量、行业规范性或指导性标准，一方面可以客观的判断被评价单位的执行情况，另一方面也可以针对现状给予一些中肯的建议。例如排污、污水处理的项目，可以参照省级制定的《城市排水管理条例》或《城市污水费征收管理办法》，其中对各项审批手续、处罚措施等都有明确的要求，在实施过程中，考察相关部门或单位是否依据这些政策文件进行执行，或考察签订的协议合同是否与现行的政策法规存在冲突之处。
第三，互联网、报刊杂志也是侧面了解同类项目实施的一个有效渠道。历史评价资料、其他地区同类项目的评价报告，可以作为本次评价工作重点参考的重要依据。另外，针对一些创新的项目，理论研究、行业标准、规范性政策尚未出台，可以通过互联网搜寻较为先进地区的实施经验，或者一些前沿性的学术研究，对于被评价对象如何改进自身、如何吸收成功经验提供助力。
3、实地踏勘
实地踏勘，不只是简单的“看看现场”，而是需要根据评价指标体系，现场评价以及验证的过程。所以实地踏勘需要提前做好准备，根据评价的指标体系中涉及的相关问题，进行一一考证，例如确认服务的规模数量、服务质量、资金使用规范性等等。
以某地的环卫项目为例，我们的实地踏勘选择了：
（1）实施主体
我们选择实施主体进行资料的查阅，主要是资金申报和使用情况、生产日志、绩效考核等过程的资料，验证资金使用是否符合规范、是否存在违规或遗漏、生产日志是否符合制度要求、绩效考核是否严格执行。
（2）现场考察
我们抽样选择了道路、公厕、垃圾中转站，考察日常的垃圾清扫路面清洁情况、环卫工人的响应时间、公厕清洁情况、生产日志、垃圾中转站的日常处理及周边影响情况。通过现场考察，能够直观的感受到环卫日常工作的运行情况以及成效，对存在的问题（与自评报告、书面材料有差异的部分）及时指出，被评价单位对于评价结果也能够认同和接受。
4、社会调查
社会调查是站在“被服务对象”的角度，进行的一种补充调研。每一项工作必然有“被服务对象”或“收益对象”，只是这些对象可能会是部分市民（例如市政道路项目、扶贫资金项目），可能是某些部门（例如国土调查、检测中心）。
（1）社会调查的方式选择
社会调查有问卷调查、座谈、面访、电话问询等。从实际应用来看，考虑到现代快节奏的社会，以及大家对个人信息的保密程度要求越来越高，不记名问卷调查是普适性最高同时成本最低的方式。
（2）问卷设计经验
社会调查能够从侧面反映出实施的效果或结果。但由于大部分“被服务对象”从“个体”的角度反映出的信息具有很强的局限性和片面性，例如某市民因此差劲的公厕使用体验会让他否定全部的环卫工作，因此需要一定的样本基数，以及巧妙的问题设置，得到我们需要的“答案”，也就是需要一份科学的问卷调查。
以我们执行的某地环卫项目为例，问卷采集的信息主要分为三类：
基本信息，主要调查受访对象的年龄、职业、学历等；
知晓率问题，主要调查受访对象对环卫各项工作及宣传情况的知晓程度、信息了解渠道；
满意度问题，作为调查的重点，围绕环卫工作的主要项目，调查受访对象对相关工作的满意程度及评价意见及建议。
（3）数据分析与结果展示
相比于简单调查市民的满意度，我们设计了多个问题，结合前期调研对选项仔细斟酌，最终达成了预期的效果。详见下文的展示。
（4）社会调查结果应用
社会调查结果作为评价指标体系中的一项评分，一方面可以综合的反映实施效果的得分情况，并且可以进一步分析出环卫工作的日常管理及“脏乱差”问题的解决是最让市民满意的，而对宜居宜业的影响以及主观的满意度仍是有待改进的地方；另一方面，主观题也收集到了居民对环卫工作的建议，例如33次人提出了希望加强宣传和管理力度，需要环卫局在日后的工作中加强宣传和管理。另有4人明确反映公厕的数量不足、选址不合理，这是需要环卫局与规划相关部门共同协调改进的地方。以下为问卷调查评分结果展示。
作者：李根
财政支出绩效评价工作近些年来在各地都已广泛开展，大多数地区采取了三种评价方式：各主体（如部门、政策制定主体、项目实施主体）、财政部门统筹评价、聘请第三方专业机构进行评价。
前两种评价方式最为普遍，尤其是各区县、乡镇，通常将绩效评价视为“完成任务”，并且考虑到项目体量规模/部门支出规模小、项目相对简单、预算安排不高等现实情况，因此通常安排各主体自行评价，或者聘请当地的会计师事务所通过简单“查账”的方式进行评价。
但无论是从《预算法》及相关政策文件，还是政府提出的高效、精细化管理的要求来看，绩效评价的意义都非同寻常，因此为实现这一目标，需要进行公正、客观、科学、全面的评价。
结合南京卓远在多地对财政支持绩效评价的实际工作，我们认为要将绩效评价真正的在各个环节落实下去，最为基础的工作就是现场调查工作。
现场调查的目的和意义
经过绩效评价组织机构的筛选，确定本年度需要评价的政策/部门/项目之后，无论是何种方式，都离不开现场调查工作。
1、现场调查工作的目的
除了自身（或主管部门）之外，无论是财政部门，还是第三方机构，在评价之初首先需要有全面完整的了解，目的在于全面的理解被评价对象的基本情况以及实施过程，为下一步的实施方案编制、设置评价指标体系、明确后续工作的推进时序和重点等提供依据。
现场调查工作应当包括：了解政策制定的背景、了解项目实施的统筹安排、了解部门职能职责的动态变化、了解被评价对象的关键信息、了解实施运转情况等等。
以部门职能职责为例，由于近年来的“机构改革”，部分部门职责有一些统筹合并，因此部门职能职责可能会产生较大的变化，例如2019年成都市组建了生态环境局，整合了原国土、发改、水务、农委会部分相关职能，而环境保护局不再保留；以某县的“县志办”为例，我们在现场调查的过程中了解到其主要的职责是编制地方的“县志”（类似城市年鉴），但在近几年增加了编制“党史”的职责。“县志”通常是每年中旬编纂印制，所采用的是去年的数据资料；而“党史”则是记录当年发生的重要事项，因此需等到第二年初才能成稿，部分支出必然会延后到下一年。
这些实际情况，并非通过书面资料、自评报告就可以理解清楚的，需要通过访谈，深入到政策制定者、部门以及项目组（公司）内部了解的信息，否则极易产生“理论”与“实践”的不匹配，扭曲了绩效评价的价值。
2、现场调查工作的意义
强调现场调查工作的意义，除了获得真实完整的信息之外，还会直接影响财政支出绩效评价所取得的效果，因此称之为“基石”。
（1）是全过程预算绩效管理链条的重要环节
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确指出，“建立全过程预算绩效管理链条”，应当包括“建立绩效评估机制”、“强化绩效目标管理”、“做好绩效运行监控”、“开展绩效评价和结果应用”。其中每一环节的内在要求，都是需要以全面了解真实完整的信息为基础，才能够建立起完善的评估机制、准确的界定绩效目标管理、与实践相匹配的动态运行监控，以及结果得到印证和应用。
（2）是科学准确的结果保障
绩效评价的目的，是为了找出并改进财政支出过程中存在的问题，进一步提高财政资金的使用效率。绩效评价不能简单的等同于财务审计，仅仅通过书面的资料、核对台账无法完整的反映实施过程中遇到的问题，例如目标管理、进度管理、成本效益等，都是需要通过深入的调研，了解目标设置和动态调整过程、成本控制、创造的经济效益、衍生的社会效益乃至生态环境效益、可持续影响等，这些往往不是纸面资料能够反映的。一方面现场调查可以使各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，将这些有效的关联起来；另一方面现场调查能够了解“服务对象”的满意程度，以全面反映过程中创造的效益和影响，最终实现“结果”的真实准确。
（3）是满足不断发展进步的要求
从《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），到《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），再到《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），我国对全面实施预算绩效管理提出了越来越高的要求：向社会进行信息公开、纳入问责机制（对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责）、激励约束（评价结果与预算安排和政策调整挂钩）等等。
站在各预算实施主体的角度上（例如各部门），对绩效评价也日益重视起来，无论是进行自我评价，还是请第三方开展绩效评价工作，都希望绩效评价的结果尽可能符合实际情况，避免“闭门造车”。
现场调查工作经验总结
现场调查主要是为了收集信息，进行最直观的评价。其中的信息和结果承载于多种载体之上，因此全面的信息收集、完整的反映结果，正是现场调查工作的核心内容。
1、访谈座谈
访谈座谈是最直接，也是效率最高的一种方式。通过与熟悉工作的内部人员进行正式的沟通，有助于短时间内理清被评价对象的全貌。正如上文所述，对部门职能、项目实施进展以及政策制定的背景的描述，并非全部形成了书面材料。值得注意的是，当被评价对象相对复杂时，或者内部工作分工明确时，至少需要分别访谈管理人员、项目实施人员、财务人员，以了解被评价对象的整体情况、具体实施过程以及预算支出的账务情况。
访谈座谈虽然效率最高，但获得的信息存在一定的主观因素。实施主体必然或对一些不利的信息有意或无意识的隐瞒、淡化。例如某公益项目，实施主体可能会重点强调项目所带来的社会效益，认为不具备经济效益，因此不考虑成本收益的因素。其实项目外在的社会效益与内在的成本效益并不冲突，公益性项目也需要考虑财政资金的使用效率，即如何“花最少的钱，办最好的事”。
2、查阅书面资料
访谈座谈的效率最高，但也存在主观性较强、数据不够准确等问题。因此需要查阅实施过程中的书面资料，准确了解项目的收支金额、支付时间、预算调整情况以及从数据中反映的效果。以某地的环卫项目为例，书面资料准确记载了环卫工作涉及的垃圾中转站的数量、街道的数量、各项支出名目等，数据的准确性是绩效评价工作的基础要求。
书面资料包括各类的实施方案、课题研究、经验总结、检查报告、申报材料、项目规划、协议合同、招投标文件等，通过归纳整理，以及对各项制度申报材料的熟悉掌握，可以有的放矢的开展绩效评价工作，确保绩效评价有序推进、重点明确。
其次，部分资料还可以通过当地的统计部门、行业部门进一步了解，确保数据、依据的准确性，例如被评价的事项涉及的具体面积、人口数量、行业规范性或指导性标准，一方面可以客观的判断被评价单位的执行情况，另一方面也可以针对现状给予一些中肯的建议。例如排污、污水处理的项目，可以参照省级制定的《城市排水管理条例》或《城市污水费征收管理办法》，其中对各项审批手续、处罚措施等都有明确的要求，在实施过程中，考察相关部门或单位是否依据这些政策文件进行执行，或考察签订的协议合同是否与现行的政策法规存在冲突之处。
第三，互联网、报刊杂志也是侧面了解同类项目实施的一个有效渠道。历史评价资料、其他地区同类项目的评价报告，可以作为本次评价工作重点参考的重要依据。另外，针对一些创新的项目，理论研究、行业标准、规范性政策尚未出台，可以通过互联网搜寻较为先进地区的实施经验，或者一些前沿性的学术研究，对于被评价对象如何改进自身、如何吸收成功经验提供助力。
3、实地踏勘
实地踏勘，不只是简单的“看看现场”，而是需要根据评价指标体系，现场评价以及验证的过程。所以实地踏勘需要提前做好准备，根据评价的指标体系中涉及的相关问题，进行一一考证，例如确认服务的规模数量、服务质量、资金使用规范性等等。
以某地的环卫项目为例，我们的实地踏勘选择了：
（1）实施主体
我们选择实施主体进行资料的查阅，主要是资金申报和使用情况、生产日志、绩效考核等过程的资料，验证资金使用是否符合规范、是否存在违规或遗漏、生产日志是否符合制度要求、绩效考核是否严格执行。
（2）现场考察
我们抽样选择了道路、公厕、垃圾中转站，考察日常的垃圾清扫路面清洁情况、环卫工人的响应时间、公厕清洁情况、生产日志、垃圾中转站的日常处理及周边影响情况。通过现场考察，能够直观的感受到环卫日常工作的运行情况以及成效，对存在的问题（与自评报告、书面材料有差异的部分）及时指出，被评价单位对于评价结果也能够认同和接受。
4、社会调查
社会调查是站在“被服务对象”的角度，进行的一种补充调研。每一项工作必然有“被服务对象”或“收益对象”，只是这些对象可能会是部分市民（例如市政道路项目、扶贫资金项目），可能是某些部门（例如国土调查、检测中心）。
（1）社会调查的方式选择
社会调查有问卷调查、座谈、面访、电话问询等。从实际应用来看，考虑到现代快节奏的社会，以及大家对个人信息的保密程度要求越来越高，不记名问卷调查是普适性最高同时成本最低的方式。
（2）问卷设计经验
社会调查能够从侧面反映出实施的效果或结果。但由于大部分“被服务对象”从“个体”的角度反映出的信息具有很强的局限性和片面性，例如某市民因此差劲的公厕使用体验会让他否定全部的环卫工作，因此需要一定的样本基数，以及巧妙的问题设置，得到我们需要的“答案”，也就是需要一份科学的问卷调查。
以我们执行的某地环卫项目为例，问卷采集的信息主要分为三类：
基本信息，主要调查受访对象的年龄、职业、学历等；
知晓率问题，主要调查受访对象对环卫各项工作及宣传情况的知晓程度、信息了解渠道；
满意度问题，作为调查的重点，围绕环卫工作的主要项目，调查受访对象对相关工作的满意程度及评价意见及建议。
（3）数据分析与结果展示
相比于简单调查市民的满意度，我们设计了多个问题，结合前期调研对选项仔细斟酌，最终达成了预期的效果。详见下文的展示。
（4）社会调查结果应用
社会调查结果作为评价指标体系中的一项评分，一方面可以综合的反映实施效果的得分情况，并且可以进一步分析出环卫工作的日常管理及“脏乱差”问题的解决是最让市民满意的，而对宜居宜业的影响以及主观的满意度仍是有待改进的地方；另一方面，主观题也收集到了居民对环卫工作的建议，例如33次人提出了希望加强宣传和管理力度，需要环卫局在日后的工作中加强宣传和管理。另有4人明确反映公厕的数量不足、选址不合理，这是需要环卫局与规划相关部门共同协调改进的地方。以下为问卷调查评分结果展示。
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