政府采购项目
九问九答
1
分公司可以独立参加政府采购活动吗？
问：分公司不具有法人地位，可以独立参加政府采购活动吗？是否需要总公司授权？
答：首先，分公司是合法的政府采购供应商。《政府采购法》第二十一条明确，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。而根据《民事诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，分公司属于“依法设立并领取营业执照的法人的分支机构”，是法定的其他组织，具备政府采购供应商资格。
其次，《公司法》第十四条中关于“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担”的规定，在认定分公司不具有法人资格、不能独立承担民事责任的同时，也进一步明确了其民事责任的承担者为总公司。
最后，今年3月由十二届全国人大五次会议审议通过的《民法总则》第七十四条明确，“法人可以依法设立分支机构。法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。”根据该条可知，分公司可以参加政府采购活动，无需总公司授权。
实践中，石油石化、电力、通信、银行、金融、保险、法律事务等特定采购项目的参与主体往往是不具有法人资格、不独立承担民事责任的分公司。如果将分公司排斥于政府采购供应商范围之外，显然不符合这些项目的特点。因此，采购人、代理机构可在采购文件中作出规定，允许分公司参与投标。
2
关联企业可以参与同一项目的投标吗？
问：投标供应商A公司的股东与B公司的股东存在交叉，但两家公司的法人代表并非同一人，可以参加同一采购项目的投标吗？
答：《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第十八条第一款规定，“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”。虽然A、B两家公司的股东存在交叉，但其法人代表并非同一人，不存在直接控股、管理关系，也不必然构成串通投标。串通投标属于法定情形，只有符合政府采购相关法律法规规定的情形，即《条例》第七十四条规定的恶意串通的七种情形，以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）第三十七条规定的视为串通投标的六种情形，才能认定为串通投标。
不过，也有专家援引《〈条例〉释义》的相关内容，提出了不同观点。《〈条例〉释义》关于《条例》第十八条的阐释中明确，单位负责人是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。若A、B两家公司的控股股东均仅有两人，即存在交叉的这两位股东，则这两位股东均可代表A、B两家公司行使职权，因而也是两家公司的主要负责人（单位负责人），故A、B公司不得参加同一合同项下的政府采购活动。
实践中，关联企业同时投标的现象时有发生，但关联企业如何认定、是否禁止其参与政府采购活动，则缺乏明确的法律法规依据。为避免争议的发生，采购人、代理机构可在招标文件中就此事先作出约定。
3
被代理机构列入“黑名单”后，也“全国禁赛”吗？
问：供应商因在履约环节出现违规行为，被代理机构列入失信名单、暂停其参与网上竞价资格，则能否再参加其他采购项目？
答：《政府采购法》第二十二条规定，“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录……”而重大违法记录主要是基于对供应商违法行为的刑事、行政处罚而产生的，在没有刑事、行政处罚的情况下，任何单位不得以信用记录等形式限制供应商参与政府采购活动。
何为重大违法记录，《条例》第十九条有着较为详细的规定，此类违法记录指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大处罚数额罚款等行政处罚。根据当前政府采购法律法规文件，若供应商被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单，或其本身资格条件不符合《政府采购法》第二十二条的规定（如参加政府采购活动前三年内，在经营活动中存在重大违法记录等），则不得参与政府采购活动。供应商被代理机构列入失信名单并被暂停参与网上竞价资格，这种处罚并非相关财政部门作出的“在一至三年内禁止参加政府采购活动”的行政处罚，也未涉及《条例》所列示的情形。因此，相关供应商可参与其他政府采购项目。
4
分公司被罚以重金，属于总公司的重大违法记录吗？
问：分公司因违法经营而受到较大数额罚款的行政处罚，在适用《条例》第十九条时，是否属于总公司的重大违法记录？
答：从我国《公司法》第十四条及《公司登记管理条例》第四十五条的规定可知，分公司不具备法人资格，经工商登记并领取营业执照的分公司可以在工商核准的营业范围内对外从事经营活动。
但是，分公司作为总公司的分支机构，是总公司的一个组成部分，是总公司基于财税和经营便利等原因，根据总公司的意志所设立的对外从事总公司部分经营业务的机构，且分公司的经营范围不得超出总公司的经营范围。既然分公司经营的业务只是总公司经营业务的一部分，那么对总公司经营业务的总体评判，必然要包含对分公司经营业务的部分。即便根据《行政处罚法》，分公司可以被列为被处罚人，也具有根据《行政诉讼法》及其司法解释以其他组织的身份参加诉讼的资格，但是并不因此而使行政机关对分公司经营行政许可事项的行政处罚事实结果，完全独立于对总公司是否存在重大违法记录的评审之外。因此，行政监管机关对分公司的行政处罚结果应当及于总公司。分公司因违法经营而受到的较大数额罚款的行政处罚，在适用《条例》第十九条时，属于总公司的重大违法记录，总公司的投标资格将受到影响。
5
该不该在出售招标文件环节对供应商“验明正身”？
问：一些代理机构在供应商报名登记、购买招标文件时就要求其提供某些材料，如果不符合条件，不允许其报名参加。这样做合法吗？
答：对供应商提供货物和服务能力的评判，是评审活动的重要内容，应当在评审环节进行。将本应在评审阶段由评审专家审查的因素作为供应商获取招标文件的条件，属于将应在评审阶段审查的因素前置到招标文件购买阶段进行，违反了法定的招标程序，构成《政府采购法》第七十一条第三项规定的“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形。
按照政府采购法律法规，资格审查有着严格的法定程序，应当发布公告、接受投标人的申请并进行审查，审查结束后，还应告知投标人是否通过了资格审查。而供应商的报名登记环节显然不是资格审查环节。此外，从投标供应商的角度看，是否购买招标文件、购买招标文件后是否投标，都是供应商的合法权益，由其自主决定。在发售招标文件前审查供应商资格，看似减少了资格不合格供应商购买招标文件的成本，实则剥夺了供应商的合法权利，也增加了采购人和代理机构的自身风险。
6
开标时，投标人的法定代表人必须到场吗？
问：招标文件要求投标人的法定代表人必须到开评标现场，是否违法？
答：实践中，部分地区招投标管理部门的规范性文件强制要求投标人的法定代表人必须亲自到开标评标现场，否则投标无效。这一规定对外地供应商，尤其是对那些频繁参加各地招标采购活动的企业而言显然不够公平，也没有必要，可以说就是一种歧视待遇或差别待遇。但由于此前相关法律法规规章均未明确是否其违法，在这些地方参加采购活动的投标人也无可奈何。
不过，今年10月起实施的87号令强调了“投标人参加开标是其权利而非其义务”这一观点。其第四十条明确，“开标由采购人或者采购代理机构主持，邀请投标人参加”；第四十二条第三款进一步明确，“投标人未参加开标的，视同认可开标结果”。据此可知，是否参加开标仪式是投标人的权利，投标人有权参加，也有权不参加；若不参加的，视同认可开标结果。这是因为开标活动本身高度公开，开标现场有录音录像设备，已经能够保证开标活动的公平、公正，并没有非要投标人法定代表人当场亲自做决策的事项。
7
87号令实施后，资格审查具体审查哪些内容？
问：87号令将供应商资格审查赋予采购人，那么，采购人应如何审查？具体审查哪些内容？
答：《政府采购法》第二十二条明确了供应商参加政府采购活动应当具备的资格条件，包括具有独立承担民事责任的能力、具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度等。《条例》第十七条进一步明确了供应商应当提供的证明材料，如营业执照、财务状况报告、具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料、参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明等。这些都是资格审查的内容。
分析以上两条规定可知，资格审查主要有两方面。其一是合规性审查，又称合法性审查，即审查供应商是否符合法律规定的资格条件，比如其营业执照是不是每年都做了年检，是否被列入不良行为记录名单，有没有受过行政处罚等。其二是能力性审查，即对供应商的能力条件进行审查，如财务状况、技术能力、设备状况、履约能力等。需要注意的是，近年来，国务院多次取消职业资格许可和认定事项，如果把国务院明令取消的资质作为供应商的资格条件，就构成了对潜在供应商的限制。
87号令规定由采购人或代理机构对投标人的资格进行审查，这与《招标投标法》体系中组建资格审查委员会的做法有较大差异。不过，如果采购人、代理机构没有能力做资格审查，也可委托专家进行，只不过审查主体仍是采购人或代理机构。出现问题，仍由采购人或代理机构承担法定责任。
8
采购人代表能“缺席”评标委员会吗？
问：采购人代表必须参加评标委员会吗？如果确实不能参加，怎么办？
答：财政部2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称18号令）以及87号令均规定，“评标委员会由采购人代表和评审专家组成”。基于此，很多人认为采购人代表必须参加评标委员会，实则不然。
首先，我国《招标投标法》《政府采购法》之所以建立专家评审制度，主要初衷是为了实现分权制衡，促进廉政建设。但考虑到采购人或招标人毕竟是项目采购主体，为维护其正当权益，故明确评标委员会由采购人代表和评审专家组成。其次，从法律规范的角度理解，“评标委员会由采购人代表和评审专家组成”属于授权性规范，而不是义务性规范。最后，《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号，以下简称69号文）中“采购人委派代表参加评审委员会的，要向采购代理机构出具授权函”的规定，进一步表明采购人委派代表参加评标委员会属于采购人的权利。其言下之意是，采购人不委派代表参加的，就不用出具授权函了。
9
评审专家应为采购文件的合法性“背书”吗？
问：个别地区要求评审专家对采购文件的合法性进行审查，出具合法性审查意见并签字确认。这一要求是否合理？
答：关于评审专家的义务和职责，《条例》、《政府采购评审专家管理办法》、69号文等均有明确规定，尤以69号文的规定最为详尽。不过，当前的政府采购法律法规仅要求评审专家对所有投标或响应文件进行资格性、符合性检查，未要求其审查采购文件。强行赋予评审专家这一义务，既于法无据，又偏离了采购项目评审实践。
业内专家认为，评审专家只能评投标文件，不能评招标方案，这应该是一道红线。评审专家受采购人委托，以其专业知识，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准等对投标文件进行综合评审，任何人无权要求其超越委托权限。且要求评审专家审查采购文件的合法性并对此负责，与评审专家必须按照采购文件规定的方法和标准进行评审的规定相抵触，更违反了立法法对行政立法必须有上位法授权的规定。
根据《条例》第四十一条、69号文等规定，评审专家发现采购文件内容违法的，应停止评审并向采购人或采购代理机构说明情况。但这种“被动”的发现与“主动”的审查是截然不同的。为确保采购文件的合法合规，如规定“可就采购文件的合法性向有关专家咨询意见”或“邀请有关专家就采购文件的合法性进行评价”，且咨询过意见或予以评价的专家不得再作为项目评审专家，显然更合理。
九问九答
1
分公司可以独立参加政府采购活动吗？
问：分公司不具有法人地位，可以独立参加政府采购活动吗？是否需要总公司授权？
答：首先，分公司是合法的政府采购供应商。《政府采购法》第二十一条明确，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。而根据《民事诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，分公司属于“依法设立并领取营业执照的法人的分支机构”，是法定的其他组织，具备政府采购供应商资格。
其次，《公司法》第十四条中关于“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担”的规定，在认定分公司不具有法人资格、不能独立承担民事责任的同时，也进一步明确了其民事责任的承担者为总公司。
最后，今年3月由十二届全国人大五次会议审议通过的《民法总则》第七十四条明确，“法人可以依法设立分支机构。法律、行政法规规定分支机构应当登记的，依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担。”根据该条可知，分公司可以参加政府采购活动，无需总公司授权。
实践中，石油石化、电力、通信、银行、金融、保险、法律事务等特定采购项目的参与主体往往是不具有法人资格、不独立承担民事责任的分公司。如果将分公司排斥于政府采购供应商范围之外，显然不符合这些项目的特点。因此，采购人、代理机构可在采购文件中作出规定，允许分公司参与投标。
2
关联企业可以参与同一项目的投标吗？
问：投标供应商A公司的股东与B公司的股东存在交叉，但两家公司的法人代表并非同一人，可以参加同一采购项目的投标吗？
答：《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第十八条第一款规定，“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动”。虽然A、B两家公司的股东存在交叉，但其法人代表并非同一人，不存在直接控股、管理关系，也不必然构成串通投标。串通投标属于法定情形，只有符合政府采购相关法律法规规定的情形，即《条例》第七十四条规定的恶意串通的七种情形，以及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）第三十七条规定的视为串通投标的六种情形，才能认定为串通投标。
不过，也有专家援引《〈条例〉释义》的相关内容，提出了不同观点。《〈条例〉释义》关于《条例》第十八条的阐释中明确，单位负责人是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。若A、B两家公司的控股股东均仅有两人，即存在交叉的这两位股东，则这两位股东均可代表A、B两家公司行使职权，因而也是两家公司的主要负责人（单位负责人），故A、B公司不得参加同一合同项下的政府采购活动。
实践中，关联企业同时投标的现象时有发生，但关联企业如何认定、是否禁止其参与政府采购活动，则缺乏明确的法律法规依据。为避免争议的发生，采购人、代理机构可在招标文件中就此事先作出约定。
3
被代理机构列入“黑名单”后，也“全国禁赛”吗？
问：供应商因在履约环节出现违规行为，被代理机构列入失信名单、暂停其参与网上竞价资格，则能否再参加其他采购项目？
答：《政府采购法》第二十二条规定，“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录……”而重大违法记录主要是基于对供应商违法行为的刑事、行政处罚而产生的，在没有刑事、行政处罚的情况下，任何单位不得以信用记录等形式限制供应商参与政府采购活动。
何为重大违法记录，《条例》第十九条有着较为详细的规定，此类违法记录指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大处罚数额罚款等行政处罚。根据当前政府采购法律法规文件，若供应商被列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单，或其本身资格条件不符合《政府采购法》第二十二条的规定（如参加政府采购活动前三年内，在经营活动中存在重大违法记录等），则不得参与政府采购活动。供应商被代理机构列入失信名单并被暂停参与网上竞价资格，这种处罚并非相关财政部门作出的“在一至三年内禁止参加政府采购活动”的行政处罚，也未涉及《条例》所列示的情形。因此，相关供应商可参与其他政府采购项目。
4
分公司被罚以重金，属于总公司的重大违法记录吗？
问：分公司因违法经营而受到较大数额罚款的行政处罚，在适用《条例》第十九条时，是否属于总公司的重大违法记录？
答：从我国《公司法》第十四条及《公司登记管理条例》第四十五条的规定可知，分公司不具备法人资格，经工商登记并领取营业执照的分公司可以在工商核准的营业范围内对外从事经营活动。
但是，分公司作为总公司的分支机构，是总公司的一个组成部分，是总公司基于财税和经营便利等原因，根据总公司的意志所设立的对外从事总公司部分经营业务的机构，且分公司的经营范围不得超出总公司的经营范围。既然分公司经营的业务只是总公司经营业务的一部分，那么对总公司经营业务的总体评判，必然要包含对分公司经营业务的部分。即便根据《行政处罚法》，分公司可以被列为被处罚人，也具有根据《行政诉讼法》及其司法解释以其他组织的身份参加诉讼的资格，但是并不因此而使行政机关对分公司经营行政许可事项的行政处罚事实结果，完全独立于对总公司是否存在重大违法记录的评审之外。因此，行政监管机关对分公司的行政处罚结果应当及于总公司。分公司因违法经营而受到的较大数额罚款的行政处罚，在适用《条例》第十九条时，属于总公司的重大违法记录，总公司的投标资格将受到影响。
5
该不该在出售招标文件环节对供应商“验明正身”？
问：一些代理机构在供应商报名登记、购买招标文件时就要求其提供某些材料，如果不符合条件，不允许其报名参加。这样做合法吗？
答：对供应商提供货物和服务能力的评判，是评审活动的重要内容，应当在评审环节进行。将本应在评审阶段由评审专家审查的因素作为供应商获取招标文件的条件，属于将应在评审阶段审查的因素前置到招标文件购买阶段进行，违反了法定的招标程序，构成《政府采购法》第七十一条第三项规定的“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形。
按照政府采购法律法规，资格审查有着严格的法定程序，应当发布公告、接受投标人的申请并进行审查，审查结束后，还应告知投标人是否通过了资格审查。而供应商的报名登记环节显然不是资格审查环节。此外，从投标供应商的角度看，是否购买招标文件、购买招标文件后是否投标，都是供应商的合法权益，由其自主决定。在发售招标文件前审查供应商资格，看似减少了资格不合格供应商购买招标文件的成本，实则剥夺了供应商的合法权利，也增加了采购人和代理机构的自身风险。
6
开标时，投标人的法定代表人必须到场吗？
问：招标文件要求投标人的法定代表人必须到开评标现场，是否违法？
答：实践中，部分地区招投标管理部门的规范性文件强制要求投标人的法定代表人必须亲自到开标评标现场，否则投标无效。这一规定对外地供应商，尤其是对那些频繁参加各地招标采购活动的企业而言显然不够公平，也没有必要，可以说就是一种歧视待遇或差别待遇。但由于此前相关法律法规规章均未明确是否其违法，在这些地方参加采购活动的投标人也无可奈何。
不过，今年10月起实施的87号令强调了“投标人参加开标是其权利而非其义务”这一观点。其第四十条明确，“开标由采购人或者采购代理机构主持，邀请投标人参加”；第四十二条第三款进一步明确，“投标人未参加开标的，视同认可开标结果”。据此可知，是否参加开标仪式是投标人的权利，投标人有权参加，也有权不参加；若不参加的，视同认可开标结果。这是因为开标活动本身高度公开，开标现场有录音录像设备，已经能够保证开标活动的公平、公正，并没有非要投标人法定代表人当场亲自做决策的事项。
7
87号令实施后，资格审查具体审查哪些内容？
问：87号令将供应商资格审查赋予采购人，那么，采购人应如何审查？具体审查哪些内容？
答：《政府采购法》第二十二条明确了供应商参加政府采购活动应当具备的资格条件，包括具有独立承担民事责任的能力、具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度等。《条例》第十七条进一步明确了供应商应当提供的证明材料，如营业执照、财务状况报告、具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料、参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明等。这些都是资格审查的内容。
分析以上两条规定可知，资格审查主要有两方面。其一是合规性审查，又称合法性审查，即审查供应商是否符合法律规定的资格条件，比如其营业执照是不是每年都做了年检，是否被列入不良行为记录名单，有没有受过行政处罚等。其二是能力性审查，即对供应商的能力条件进行审查，如财务状况、技术能力、设备状况、履约能力等。需要注意的是，近年来，国务院多次取消职业资格许可和认定事项，如果把国务院明令取消的资质作为供应商的资格条件，就构成了对潜在供应商的限制。
87号令规定由采购人或代理机构对投标人的资格进行审查，这与《招标投标法》体系中组建资格审查委员会的做法有较大差异。不过，如果采购人、代理机构没有能力做资格审查，也可委托专家进行，只不过审查主体仍是采购人或代理机构。出现问题，仍由采购人或代理机构承担法定责任。
8
采购人代表能“缺席”评标委员会吗？
问：采购人代表必须参加评标委员会吗？如果确实不能参加，怎么办？
答：财政部2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称18号令）以及87号令均规定，“评标委员会由采购人代表和评审专家组成”。基于此，很多人认为采购人代表必须参加评标委员会，实则不然。
首先，我国《招标投标法》《政府采购法》之所以建立专家评审制度，主要初衷是为了实现分权制衡，促进廉政建设。但考虑到采购人或招标人毕竟是项目采购主体，为维护其正当权益，故明确评标委员会由采购人代表和评审专家组成。其次，从法律规范的角度理解，“评标委员会由采购人代表和评审专家组成”属于授权性规范，而不是义务性规范。最后，《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库〔2012〕69号，以下简称69号文）中“采购人委派代表参加评审委员会的，要向采购代理机构出具授权函”的规定，进一步表明采购人委派代表参加评标委员会属于采购人的权利。其言下之意是，采购人不委派代表参加的，就不用出具授权函了。
9
评审专家应为采购文件的合法性“背书”吗？
问：个别地区要求评审专家对采购文件的合法性进行审查，出具合法性审查意见并签字确认。这一要求是否合理？
答：关于评审专家的义务和职责，《条例》、《政府采购评审专家管理办法》、69号文等均有明确规定，尤以69号文的规定最为详尽。不过，当前的政府采购法律法规仅要求评审专家对所有投标或响应文件进行资格性、符合性检查，未要求其审查采购文件。强行赋予评审专家这一义务，既于法无据，又偏离了采购项目评审实践。
业内专家认为，评审专家只能评投标文件，不能评招标方案，这应该是一道红线。评审专家受采购人委托，以其专业知识，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准等对投标文件进行综合评审，任何人无权要求其超越委托权限。且要求评审专家审查采购文件的合法性并对此负责，与评审专家必须按照采购文件规定的方法和标准进行评审的规定相抵触，更违反了立法法对行政立法必须有上位法授权的规定。
根据《条例》第四十一条、69号文等规定，评审专家发现采购文件内容违法的，应停止评审并向采购人或采购代理机构说明情况。但这种“被动”的发现与“主动”的审查是截然不同的。为确保采购文件的合法合规，如规定“可就采购文件的合法性向有关专家咨询意见”或“邀请有关专家就采购文件的合法性进行评价”，且咨询过意见或予以评价的专家不得再作为项目评审专家，显然更合理。
十个人打一个人叫欺凌，
一万个人打一个人叫正义。
杀一个人是罪犯，杀百万人是枭雄。
所有对人性的抽象描述都蒙上一层朦胧的迷雾。
何为正义？何为公平？何为善良？
开万世之太平的背后是血流成河。
至于赞美，不过因为受益者是后人而已。
拨开迷雾后看到的都是精致的成本分析法。
后果正义推导到极限得到的结论让我陌生和恐惧。
一万个人打一个人叫正义。
杀一个人是罪犯，杀百万人是枭雄。
所有对人性的抽象描述都蒙上一层朦胧的迷雾。
何为正义？何为公平？何为善良？
开万世之太平的背后是血流成河。
至于赞美，不过因为受益者是后人而已。
拨开迷雾后看到的都是精致的成本分析法。
后果正义推导到极限得到的结论让我陌生和恐惧。
【渐进式延迟退休快来了？专家：退休年龄逐步消除“男女有别” 】11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》全文公布。其中提到，实施渐进式延迟法定退休年龄。
那么，这是否意味着延迟退休政策真的快要出台了？当前有无相对成熟的延迟方案？11月5日，红星新闻记者就延迟退休话题专访了中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文。
郑秉文表示，“渐进式”延迟退休在国际上已有成熟经验。他建议，中国的法定退休年龄，不应区分脑力劳动和非脑力工作群体，性别区分最终也应该取消。
我国延迟退休年龄的话题
可追溯到十多年前
目前，我国法定的退休年龄是男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。从事井下、高空、高温、繁重体力劳动和其他有害健康工种并在这类岗位工作达到规定年限的职工，男性年满55周岁、女性年满45周岁退休。
红星新闻记者注意到，关于延迟退休年龄的话题，可追溯到十多年前。早在2008年11月，人保部社会保障研究所负责人称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提到“研究制定渐进式延迟退休年龄政策。”
2014年全国两会期间，时任人力资源和社会保障部部长尹蔚民答记者问时曾说，人社部会在2020年前，将延长退休年龄的方案推出来。不过，尹蔚民强调，这个政策本身讲的就是渐进性，所以核心就是小步、分阶段、渐进式的推进。在制定政策过程中，会认真听取各方面的意见，进行充分的论证。
2020年，延迟退休政策方案并未如约“露面”。郑秉文接受红星新闻采访时说，延迟退休写在“十四五”规划中，从决策者的角度看，“十四五”期间就应该要实施延迟退休政策。
郑秉文回顾，在“十三五”规划中也有类似表述，具体为“实施渐进式延迟退休年龄政策”，但由于种种原因，“十三五”没有付诸实施。“我觉得，中央的这个决策是正确的。所以，按照‘十四五’规划，需要中央审时度势，根据具体情况来安排实施这项政策的节奏。”
“渐进式”延迟退休在国际上已有成熟经验
一年延迟三四个月，适合我国国情
何为“渐进式”延迟退休？郑秉文解释，“渐进式”延迟法定退休年龄是指每一年延迟几个月，或每几年延迟一岁。国际上比较流行的做法有两种，一种是每年延迟三个月，四年能延迟一岁；另一种是每年延迟四个月，需要三年时间延迟一岁。
“这项政策已经很成熟了。”郑秉文介绍，在2008年金融危机袭击欧洲、2010年欧洲发生债务危机时，欧盟十几个成员国在2010年一年之内都延迟了退休年龄，使用的几乎全是渐进式延长的办法。
如果按三年延迟一岁计算，女工退休从50岁延迟到60岁，就需要30年，如果延迟到65岁，就需要45年，将近半个世纪；如果按四年延迟一岁，那便需要40年时间才能延迟到目标法定退休年龄。这种“渐进式”延迟退休的做法，在国际上已有成熟经验。
郑秉文透露，我国实施渐进式延迟退休年龄，从研究层面讲，绝大部分学术同行倾向于一年延迟三个月或四个月，这样既起到渐进的作用，又不会像一年延迟两个月、六年才能延迟一岁那样时间过长，也比较适合我国国情，各个群体能够普遍接受。
“当然，不管是一年延三四个月，或是延两个月，推进中都会遇到一些难点或阻力，主要是非脑力劳动这个群体，他们有一些虽在观念上接受，但身体方面还需要一个适应期。”郑秉文表示，这个适应期在其他国家也同样存在。而脑力力劳动群体的接受情况相对较好，尤其是科学家和教授等，像屠呦呦、袁隆平、钟南山等专家，即使没有延迟退休年龄，他们七十多、八十多了，仍都在工作。
建议实施相同法定退休年龄
消除“男女之别”
说起退休，有人到了年龄不想退，而有人工龄满了便想提前退。制定退休制度，要不要兼顾这两类不同的想法？
对此，郑秉文解释，脑力劳动者和非脑力劳动者对延迟退休的态度，会有较为明显的不同看法。一些非脑力劳动，即便年龄没到法定退休年龄，他们也可能因为身体等原因想提前退休；而一些脑力劳动者，他们即使办理了退休手续，也会经常去办公室和实验室，即使不去办公室，也参与很多社会上的或原单位的科研工作或课题研究，事实上在“变相”地延迟退休，这种情况目前也非常普遍。
郑秉文说，从国际经验来看，针对脑力劳动群体和非脑力劳动群体，是否要制定两种法定退休年龄？这有一些争议。在实践中，也有一些经验和教训。一些欧洲国家在二战之前，曾有不同工种、不同职业、甚至不同行业采取不同退休年龄的区分，但经过实践，最后还是倾向于统一起来。
“无论是脑力劳动者还是非脑力劳动者，统一为一个法定标准。这种做法利大于弊，减少了制度的碎片化和群体排斥行为，减少了矛盾。到了法定退休年龄，脑力劳动者可以继续工作，非脑力劳动者退休后也有相应的制度保障。”
郑秉文介绍，在法定退休年龄方面，许多国家摒弃了非脑力劳动和脑力劳动的区分。此外，从性别角度的区分，几十年以前有些发达国家是不同，但目前几乎所有的发达国家，男女退休年龄都是一样的，因为随着时代进步和观念变化，他们认为，如果女性退休年龄低，是对女性的性别歧视。
“一个国家实施同一种法定退休年龄，这是趋势，也是在实践当中逐渐形成的统一做法。”郑秉文说，当然，这样做有个大环境的问题，包括经济发展水平和历史文化传统。
“我觉得，中国的法定退休年龄，从最终的目标来看也不应该区分脑力劳动和非脑力劳动群体，不应该区分男女，但考虑到大环境，也可采取渐进式的改革，可采取分步实施的办法。”
渐进式延迟可分三步走
给出“时间表”让各年龄段群体做好安排
郑秉文认为，实施渐进式延迟法定退休年龄，这是一个很大的系统性工程，需要重新梳理。应该分几步走。
第一步，应该规范退休年龄。目前的退休年龄还是存在一些问题的，主要是特殊工种的认定、规范和执行等。相关规定是上世纪五六十年代作出的，如今很多岗位已发生变化，但那些规定仍没有进行修改或更新。
他举例进一步解释，比如开火车的司机现已不属于体力活儿，火车烧煤的时代过去了，都改成电力和电脑了，需要受过很高教育程度的人才能完成。因此，特殊工种需要进行重新认定，制定重启新的标准啊。
“规范退休年龄，这第一步很重要，否则会出现不公平，遭到社会质疑。目前很多提前退休现象，其中有一些就跟这些特殊工种的规定有关系，其中夹杂着很多道德风险，人们识别起来很困难。”郑秉文说。
第二步，提高法定退休年龄。制定一个渐进式的、提高法定退休年龄的详细政策，给出“时间表”，让各个年龄段的群体都有很好的预期，来安排好家庭和工作间的关系。
“这包含几年延迟一岁，还包括男女性别提高年龄的时序和节奏的配合，包括女性法定退休年龄的规定与男性是否存在差别，或存在多大的差别，包括缩小这个差别的改革时间表等等，都要有个几十年的长期‘时间表’，让每个年龄段的群体预期都是非常精确，不造成矛盾或猜疑，透明而公平。”
第三步，构建实施弹性退休制度，这必须要先把第一步和第二步做好。引入和建立弹性退休机制，需要有完善的劳动力市场政策和延迟退休的制度设计相结合，要有一些配套政策嵌入进去，否则，效果也不会很好。
弹性退休机制包括三层含义
到达法定年龄后允许选择不退休
郑秉文回忆说，多年前，东部沿海某大城市实施了“柔性退休”的试点，结果不是很理想。
大部分知识分子和工程师到了法定退休年龄不愿意申请“柔性”退休，因为，他拿了一份退休金，又到别的地方打工，第二次加入劳动力市场，这样等于能拿两份钱，更划得来。所以，那个城市试点后申请“柔性”退休的人很少，最后可能不了了之。
对于引入弹性退休机制，郑秉文认为，它包括应该几层含义：
首先，设立一个最低领取养老金的年龄，领取一份最低养老金，比如男性在中国是64岁。
其次，为了鼓励多缴多得，到达法定退休年龄时领取的法定退休金是标准的退休金，标准要高一些。有的国家法定退休年龄是67岁，但其最低领取养老金年龄是65岁。
“就是说，允许65岁申请退休。你可以选择在最低领取养老金的年龄即65岁退休，这时，养老金水平要低一些，而正式的67岁退休，其养老金是标准的养老金。”
再次，允许任何人在达到法定退休年龄之后可以选择不退休，继续工作。一些国家的大学教授和工程师几乎没有67岁就退休的，他可以继续工作下去，只要其不申请退休，雇主就没有权力让他退休，这是弹性退休机制的一个重要安排。
郑秉文认为，所谓弹性退休机制，主要包括上面这三个方面的内容。在“十四五”期间，如果要实施渐进式延迟法定退休年龄，最好能一揽子把弹性退休机制也“装进去”，提高透明度，减少改革成本和阻力。
和世界其他国家相比
我国退休年龄严重偏低
与世界其他国家相比，我国的退休年龄处在什么状态？
郑秉文表示，目前的状况是严重偏低。我国男性法法定退休年龄为60岁，大部分发达国家的男性法定退休年龄是65岁，十几个国家已经制定到67岁，这个差距很大。
郑秉文还提到，我国女性法定退休年龄的差距更大。近二三十年来，国外女性的退休年龄往往跟男性一样。她们认为，如果退休年龄比男性低，这是性别歧视。中国的传统看法恰恰相反，提前退休是照顾女性的一种优惠政策，所以，女工退休年龄50岁，比男工退休年龄要小10岁。
另外，特殊工种提前退休政策，在实践当中认定有些混乱。如1978年出台的104号规定，井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的，男性满55周岁，女性满45周岁，连续工龄满十年的，应该退休。但一些人由于裙带关系等因素，在认定特殊工种上有些模糊，加之所谓的“病退”群体，整体平均退休年龄就更低了。这是我国退休年龄方面一个特点。
郑秉文认为，延迟退休年龄，对国家、对社会、对个人都是一场崭新生活方式的开始，比如，现在是早早起来遛鸟和跳广场舞，要渐变为早早起来去上班。无论是从人的寿命预期来讲，还是从受教育年限或人力资本的投入来看，提高退休年龄都是大趋势。
郑秉文分析说，寿命预期方面，我们现在比改革开放前整整提高了十岁。人力资本的投入方面，现在抚养一个婴儿到成年，其投入远大于改革开放前。按人力资本的投入和产出比，只有工作年限长，才能更好收回投入。
受教育方面，平均年限延长很多。一个人从本科读到硕士、博士、博士后，加起来至少要12年，他要30岁左右才能步入职场，以前20岁便可进入劳动力市场，现在比以前晚了近十年。如果退休年龄不变，全社会的劳动供给就受到极大的影响，在人口老龄化的情况下，提高劳动供给对拉动我国经济增长、提高人民生活质量都有好处。
https://t.cn/A6GVp4e7
那么，这是否意味着延迟退休政策真的快要出台了？当前有无相对成熟的延迟方案？11月5日，红星新闻记者就延迟退休话题专访了中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文。
郑秉文表示，“渐进式”延迟退休在国际上已有成熟经验。他建议，中国的法定退休年龄，不应区分脑力劳动和非脑力工作群体，性别区分最终也应该取消。
我国延迟退休年龄的话题
可追溯到十多年前
目前，我国法定的退休年龄是男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。从事井下、高空、高温、繁重体力劳动和其他有害健康工种并在这类岗位工作达到规定年限的职工，男性年满55周岁、女性年满45周岁退休。
红星新闻记者注意到，关于延迟退休年龄的话题，可追溯到十多年前。早在2008年11月，人保部社会保障研究所负责人称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提到“研究制定渐进式延迟退休年龄政策。”
2014年全国两会期间，时任人力资源和社会保障部部长尹蔚民答记者问时曾说，人社部会在2020年前，将延长退休年龄的方案推出来。不过，尹蔚民强调，这个政策本身讲的就是渐进性，所以核心就是小步、分阶段、渐进式的推进。在制定政策过程中，会认真听取各方面的意见，进行充分的论证。
2020年，延迟退休政策方案并未如约“露面”。郑秉文接受红星新闻采访时说，延迟退休写在“十四五”规划中，从决策者的角度看，“十四五”期间就应该要实施延迟退休政策。
郑秉文回顾，在“十三五”规划中也有类似表述，具体为“实施渐进式延迟退休年龄政策”，但由于种种原因，“十三五”没有付诸实施。“我觉得，中央的这个决策是正确的。所以，按照‘十四五’规划，需要中央审时度势，根据具体情况来安排实施这项政策的节奏。”
“渐进式”延迟退休在国际上已有成熟经验
一年延迟三四个月，适合我国国情
何为“渐进式”延迟退休？郑秉文解释，“渐进式”延迟法定退休年龄是指每一年延迟几个月，或每几年延迟一岁。国际上比较流行的做法有两种，一种是每年延迟三个月，四年能延迟一岁；另一种是每年延迟四个月，需要三年时间延迟一岁。
“这项政策已经很成熟了。”郑秉文介绍，在2008年金融危机袭击欧洲、2010年欧洲发生债务危机时，欧盟十几个成员国在2010年一年之内都延迟了退休年龄，使用的几乎全是渐进式延长的办法。
如果按三年延迟一岁计算，女工退休从50岁延迟到60岁，就需要30年，如果延迟到65岁，就需要45年，将近半个世纪；如果按四年延迟一岁，那便需要40年时间才能延迟到目标法定退休年龄。这种“渐进式”延迟退休的做法，在国际上已有成熟经验。
郑秉文透露，我国实施渐进式延迟退休年龄，从研究层面讲，绝大部分学术同行倾向于一年延迟三个月或四个月，这样既起到渐进的作用，又不会像一年延迟两个月、六年才能延迟一岁那样时间过长，也比较适合我国国情，各个群体能够普遍接受。
“当然，不管是一年延三四个月，或是延两个月，推进中都会遇到一些难点或阻力，主要是非脑力劳动这个群体，他们有一些虽在观念上接受，但身体方面还需要一个适应期。”郑秉文表示，这个适应期在其他国家也同样存在。而脑力力劳动群体的接受情况相对较好，尤其是科学家和教授等，像屠呦呦、袁隆平、钟南山等专家，即使没有延迟退休年龄，他们七十多、八十多了，仍都在工作。
建议实施相同法定退休年龄
消除“男女之别”
说起退休，有人到了年龄不想退，而有人工龄满了便想提前退。制定退休制度，要不要兼顾这两类不同的想法？
对此，郑秉文解释，脑力劳动者和非脑力劳动者对延迟退休的态度，会有较为明显的不同看法。一些非脑力劳动，即便年龄没到法定退休年龄，他们也可能因为身体等原因想提前退休；而一些脑力劳动者，他们即使办理了退休手续，也会经常去办公室和实验室，即使不去办公室，也参与很多社会上的或原单位的科研工作或课题研究，事实上在“变相”地延迟退休，这种情况目前也非常普遍。
郑秉文说，从国际经验来看，针对脑力劳动群体和非脑力劳动群体，是否要制定两种法定退休年龄？这有一些争议。在实践中，也有一些经验和教训。一些欧洲国家在二战之前，曾有不同工种、不同职业、甚至不同行业采取不同退休年龄的区分，但经过实践，最后还是倾向于统一起来。
“无论是脑力劳动者还是非脑力劳动者，统一为一个法定标准。这种做法利大于弊，减少了制度的碎片化和群体排斥行为，减少了矛盾。到了法定退休年龄，脑力劳动者可以继续工作，非脑力劳动者退休后也有相应的制度保障。”
郑秉文介绍，在法定退休年龄方面，许多国家摒弃了非脑力劳动和脑力劳动的区分。此外，从性别角度的区分，几十年以前有些发达国家是不同，但目前几乎所有的发达国家，男女退休年龄都是一样的，因为随着时代进步和观念变化，他们认为，如果女性退休年龄低，是对女性的性别歧视。
“一个国家实施同一种法定退休年龄，这是趋势，也是在实践当中逐渐形成的统一做法。”郑秉文说，当然，这样做有个大环境的问题，包括经济发展水平和历史文化传统。
“我觉得，中国的法定退休年龄，从最终的目标来看也不应该区分脑力劳动和非脑力劳动群体，不应该区分男女，但考虑到大环境，也可采取渐进式的改革，可采取分步实施的办法。”
渐进式延迟可分三步走
给出“时间表”让各年龄段群体做好安排
郑秉文认为，实施渐进式延迟法定退休年龄，这是一个很大的系统性工程，需要重新梳理。应该分几步走。
第一步，应该规范退休年龄。目前的退休年龄还是存在一些问题的，主要是特殊工种的认定、规范和执行等。相关规定是上世纪五六十年代作出的，如今很多岗位已发生变化，但那些规定仍没有进行修改或更新。
他举例进一步解释，比如开火车的司机现已不属于体力活儿，火车烧煤的时代过去了，都改成电力和电脑了，需要受过很高教育程度的人才能完成。因此，特殊工种需要进行重新认定，制定重启新的标准啊。
“规范退休年龄，这第一步很重要，否则会出现不公平，遭到社会质疑。目前很多提前退休现象，其中有一些就跟这些特殊工种的规定有关系，其中夹杂着很多道德风险，人们识别起来很困难。”郑秉文说。
第二步，提高法定退休年龄。制定一个渐进式的、提高法定退休年龄的详细政策，给出“时间表”，让各个年龄段的群体都有很好的预期，来安排好家庭和工作间的关系。
“这包含几年延迟一岁，还包括男女性别提高年龄的时序和节奏的配合，包括女性法定退休年龄的规定与男性是否存在差别，或存在多大的差别，包括缩小这个差别的改革时间表等等，都要有个几十年的长期‘时间表’，让每个年龄段的群体预期都是非常精确，不造成矛盾或猜疑，透明而公平。”
第三步，构建实施弹性退休制度，这必须要先把第一步和第二步做好。引入和建立弹性退休机制，需要有完善的劳动力市场政策和延迟退休的制度设计相结合，要有一些配套政策嵌入进去，否则，效果也不会很好。
弹性退休机制包括三层含义
到达法定年龄后允许选择不退休
郑秉文回忆说，多年前，东部沿海某大城市实施了“柔性退休”的试点，结果不是很理想。
大部分知识分子和工程师到了法定退休年龄不愿意申请“柔性”退休，因为，他拿了一份退休金，又到别的地方打工，第二次加入劳动力市场，这样等于能拿两份钱，更划得来。所以，那个城市试点后申请“柔性”退休的人很少，最后可能不了了之。
对于引入弹性退休机制，郑秉文认为，它包括应该几层含义：
首先，设立一个最低领取养老金的年龄，领取一份最低养老金，比如男性在中国是64岁。
其次，为了鼓励多缴多得，到达法定退休年龄时领取的法定退休金是标准的退休金，标准要高一些。有的国家法定退休年龄是67岁，但其最低领取养老金年龄是65岁。
“就是说，允许65岁申请退休。你可以选择在最低领取养老金的年龄即65岁退休，这时，养老金水平要低一些，而正式的67岁退休，其养老金是标准的养老金。”
再次，允许任何人在达到法定退休年龄之后可以选择不退休，继续工作。一些国家的大学教授和工程师几乎没有67岁就退休的，他可以继续工作下去，只要其不申请退休，雇主就没有权力让他退休，这是弹性退休机制的一个重要安排。
郑秉文认为，所谓弹性退休机制，主要包括上面这三个方面的内容。在“十四五”期间，如果要实施渐进式延迟法定退休年龄，最好能一揽子把弹性退休机制也“装进去”，提高透明度，减少改革成本和阻力。
和世界其他国家相比
我国退休年龄严重偏低
与世界其他国家相比，我国的退休年龄处在什么状态？
郑秉文表示，目前的状况是严重偏低。我国男性法法定退休年龄为60岁，大部分发达国家的男性法定退休年龄是65岁，十几个国家已经制定到67岁，这个差距很大。
郑秉文还提到，我国女性法定退休年龄的差距更大。近二三十年来，国外女性的退休年龄往往跟男性一样。她们认为，如果退休年龄比男性低，这是性别歧视。中国的传统看法恰恰相反，提前退休是照顾女性的一种优惠政策，所以，女工退休年龄50岁，比男工退休年龄要小10岁。
另外，特殊工种提前退休政策，在实践当中认定有些混乱。如1978年出台的104号规定，井下、高温、高空、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的，男性满55周岁，女性满45周岁，连续工龄满十年的，应该退休。但一些人由于裙带关系等因素，在认定特殊工种上有些模糊，加之所谓的“病退”群体，整体平均退休年龄就更低了。这是我国退休年龄方面一个特点。
郑秉文认为，延迟退休年龄，对国家、对社会、对个人都是一场崭新生活方式的开始，比如，现在是早早起来遛鸟和跳广场舞，要渐变为早早起来去上班。无论是从人的寿命预期来讲，还是从受教育年限或人力资本的投入来看，提高退休年龄都是大趋势。
郑秉文分析说，寿命预期方面，我们现在比改革开放前整整提高了十岁。人力资本的投入方面，现在抚养一个婴儿到成年，其投入远大于改革开放前。按人力资本的投入和产出比，只有工作年限长，才能更好收回投入。
受教育方面，平均年限延长很多。一个人从本科读到硕士、博士、博士后，加起来至少要12年，他要30岁左右才能步入职场，以前20岁便可进入劳动力市场，现在比以前晚了近十年。如果退休年龄不变，全社会的劳动供给就受到极大的影响，在人口老龄化的情况下，提高劳动供给对拉动我国经济增长、提高人民生活质量都有好处。
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