赵伟：地方债务四十年沉浮
来源：赵伟宏观探索
赵伟为中国首席经济学家论坛理事、开源证券首席经济学家
报告要点
伴随债务压力的不断累积，地方债务逐渐成为影响政策思路、宏观经济、资本市场的重要变量。对地方债务四十年大变迁的系统梳理，或有助于把握宏观形势。
快速城镇化、地方政绩考核等带动下，过去四十多年地方债务持续扩张
过去四十多年地方债务的持续扩张，与快速城镇化、地方政绩考核与地方财权事权不平衡等有关。改革开放后，我国进入快速城镇化阶段，带来大规模城市建设等投资需求；而投资权限的逐步下放，使地方政府逐渐主导投资。过去偏重经济增长的政绩考核制度下，地方政府官员有非常强的动力，通过大规模投资推动经济快速增长；而地方财权事权不平衡，使得地方政府需要举债来满足投资需求。
伴随财政金融制度改革，地方举债从隐性到显性；稳增长加码下，地方债务增长一度加快。1979年仅有8个县区政府举债，到八十年代，大部分省市已开始举债；1994年预算法禁止地方政府举债后，城投平台等成为地方政府主要融资主体，其中2008年后地方债务增长加快、两年时间接近翻倍；2014年修正后的预算法允许地方政府发行地方债，大规模置换债务等，带动地方显性债务快速增长。
债务持续累积下，隐性债务远高于显性债务，不透明、不平稳、不稳定性凸显
伴随债务的持续扩张，地方隐性债务规模已远高于显性债务，偿付压力不断上升。截至2020年年中，以城投平台带息债务表示的地方隐性债务规模达43.8万亿元，高于显性债务的23.9万亿元；两者合计对应的地方杠杆率超67%、债务率接近250%，远超通行警戒线水平。地方债务压力凸显，2020年，城投债募资注明用于“借新还旧”的比例超过85%，债务付息规模占财政支出占比已超5%。
债务不断累积下，地方隐性债务增长不透明、不平衡、不稳定性等问题加速凸显。不同于显性债务，地方政府通过城投平台等举债，没有清晰的权责划分、缺少内在约束机制，使得债务增长不透明；同时，地方债务增长不平衡，部分地区债务压力过大、弱资质城投平台增多等，加大尾部风险。此外，城投平台债务短期化加剧，流动性负债占比攀升、城投债1年以内占比超30%，加大债务不稳定性。
隐性债务化解已成政策重心，当务之急是把风险关进笼子，长期靠改革转型
伴随债务风险逐步显现，地方隐性债务化解，已成政策重心，带来的影响不容忽视。随着债务风险加快凸显，近年来地方债务治理明显加强，实行债务“终身追责”等遏制举债冲动，加快推进隐性债务化解；即使在疫情期间，政策托底加码的同时，对防范化解地方债务的要求并未放松。伴随经济回归常态，政策重心回归“调结构”、“防风险”，对隐性债务风险重视度进一步提升、相关措施加强。
地方隐性债务化解，当务之急是把风险关进笼子，避免引发系统性风险；中长期要靠财政金融制度改革和经济转型等。风险加速暴露下，化解债务风险的紧迫性明显上升，当务之急在于推动隐性债务“阳光化”、把风险关进笼子，稳妥化解风险、市场化处置违约；同时，加强隐性债务增量控制、实现政府降杠杆。中长期来看，改革财政金融制度等，从源头“控增量”；加快经济转型以“化存量”。
风险提示：统计数据偏误或遗漏，地方债务风险加速暴露。
报告正文
1、大历史看，地方债务四十多年扩张之路
1.1、传统负债驱动增长，依靠地方信用扩张
伴随我国进入快速城镇阶段，地方政绩考核、地方财权事权不平衡等，成为地方政府举债主要驱动。改革开放后，我国进入快速城镇化阶段，带来大规模城市建设等投资需求；而投资权限的逐步下放，使地方政府逐渐主导投资。过去偏重经济增长的政绩考核制度下，地方政府官员有非常强的动力，通过大规模投资推动经济快速增长①；而地方财权事权不平衡，使得地方政府需要举债来满足投资需求。
①周黎安（2007），中国地方官员的晋升锦标赛模式研究，经济研究第7期。
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传统负债驱动型增长模式下，过去四十多年地方债务持续扩张。1979年仅有8个县区政府举债，到八十年代大部分省市已开始举债，1981年至1985年有28个省级政府开始举债；1994年预算法禁止地方政府举债后，城投平台等成为地方政府主要融资主体；2014年修正后的预算法允许地方政府发行地方债。根据CNBS的统计，地方政府杠杆率，从1993年的3.6%抬升至2020年的25.6%；以地方城投平台带息债务推算的隐性杠杆率，2020年年中达42.7%。
多轮稳增长加码，推动地方债务加快增长。回溯历史，经济承压阶段，政府加码投资稳增长，典型阶段如1997年亚洲金融危机和2008年金融危机后，我国出台大规模刺激政策，带动地方债务快速扩张。根据2010年审计署报告，1998年和2009年地方政府债务增速分别高达48.2%和61.9%；2010年债务余额为10.7万亿元，其中51%是2008年及之前累积的，意味着短短两年时间地方债务接近翻番。
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地方债务②的增长，主要围绕地方政府信用扩张，隐性债务规模远大于显性债务。地方政府债务，一般指地方政府债券（地方债）和此前认定的非地方债形式地方政府债务，即本文所指显性债务。除此外，地方城投平台和国有企业等举债、由政府提供担保或实质上承担偿还义务的债务，大多归为隐性债务；但举债形式多样、责任划分不明等，使得隐性债务并没明确、统一的界定。截至2020年年中，仅在债券市场募资的地方城投平台带息债务达43.8万亿元，远高于地方政府债务存量的23.9万亿元。
详情链接：https://t.cn/A6c2MFDu
来源：赵伟宏观探索
赵伟为中国首席经济学家论坛理事、开源证券首席经济学家
报告要点
伴随债务压力的不断累积，地方债务逐渐成为影响政策思路、宏观经济、资本市场的重要变量。对地方债务四十年大变迁的系统梳理，或有助于把握宏观形势。
快速城镇化、地方政绩考核等带动下，过去四十多年地方债务持续扩张
过去四十多年地方债务的持续扩张，与快速城镇化、地方政绩考核与地方财权事权不平衡等有关。改革开放后，我国进入快速城镇化阶段，带来大规模城市建设等投资需求；而投资权限的逐步下放，使地方政府逐渐主导投资。过去偏重经济增长的政绩考核制度下，地方政府官员有非常强的动力，通过大规模投资推动经济快速增长；而地方财权事权不平衡，使得地方政府需要举债来满足投资需求。
伴随财政金融制度改革，地方举债从隐性到显性；稳增长加码下，地方债务增长一度加快。1979年仅有8个县区政府举债，到八十年代，大部分省市已开始举债；1994年预算法禁止地方政府举债后，城投平台等成为地方政府主要融资主体，其中2008年后地方债务增长加快、两年时间接近翻倍；2014年修正后的预算法允许地方政府发行地方债，大规模置换债务等，带动地方显性债务快速增长。
债务持续累积下，隐性债务远高于显性债务，不透明、不平稳、不稳定性凸显
伴随债务的持续扩张，地方隐性债务规模已远高于显性债务，偿付压力不断上升。截至2020年年中，以城投平台带息债务表示的地方隐性债务规模达43.8万亿元，高于显性债务的23.9万亿元；两者合计对应的地方杠杆率超67%、债务率接近250%，远超通行警戒线水平。地方债务压力凸显，2020年，城投债募资注明用于“借新还旧”的比例超过85%，债务付息规模占财政支出占比已超5%。
债务不断累积下，地方隐性债务增长不透明、不平衡、不稳定性等问题加速凸显。不同于显性债务，地方政府通过城投平台等举债，没有清晰的权责划分、缺少内在约束机制，使得债务增长不透明；同时，地方债务增长不平衡，部分地区债务压力过大、弱资质城投平台增多等，加大尾部风险。此外，城投平台债务短期化加剧，流动性负债占比攀升、城投债1年以内占比超30%，加大债务不稳定性。
隐性债务化解已成政策重心，当务之急是把风险关进笼子，长期靠改革转型
伴随债务风险逐步显现，地方隐性债务化解，已成政策重心，带来的影响不容忽视。随着债务风险加快凸显，近年来地方债务治理明显加强，实行债务“终身追责”等遏制举债冲动，加快推进隐性债务化解；即使在疫情期间，政策托底加码的同时，对防范化解地方债务的要求并未放松。伴随经济回归常态，政策重心回归“调结构”、“防风险”，对隐性债务风险重视度进一步提升、相关措施加强。
地方隐性债务化解，当务之急是把风险关进笼子，避免引发系统性风险；中长期要靠财政金融制度改革和经济转型等。风险加速暴露下，化解债务风险的紧迫性明显上升，当务之急在于推动隐性债务“阳光化”、把风险关进笼子，稳妥化解风险、市场化处置违约；同时，加强隐性债务增量控制、实现政府降杠杆。中长期来看，改革财政金融制度等，从源头“控增量”；加快经济转型以“化存量”。
风险提示：统计数据偏误或遗漏，地方债务风险加速暴露。
报告正文
1、大历史看，地方债务四十多年扩张之路
1.1、传统负债驱动增长，依靠地方信用扩张
伴随我国进入快速城镇阶段，地方政绩考核、地方财权事权不平衡等，成为地方政府举债主要驱动。改革开放后，我国进入快速城镇化阶段，带来大规模城市建设等投资需求；而投资权限的逐步下放，使地方政府逐渐主导投资。过去偏重经济增长的政绩考核制度下，地方政府官员有非常强的动力，通过大规模投资推动经济快速增长①；而地方财权事权不平衡，使得地方政府需要举债来满足投资需求。
①周黎安（2007），中国地方官员的晋升锦标赛模式研究，经济研究第7期。
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传统负债驱动型增长模式下，过去四十多年地方债务持续扩张。1979年仅有8个县区政府举债，到八十年代大部分省市已开始举债，1981年至1985年有28个省级政府开始举债；1994年预算法禁止地方政府举债后，城投平台等成为地方政府主要融资主体；2014年修正后的预算法允许地方政府发行地方债。根据CNBS的统计，地方政府杠杆率，从1993年的3.6%抬升至2020年的25.6%；以地方城投平台带息债务推算的隐性杠杆率，2020年年中达42.7%。
多轮稳增长加码，推动地方债务加快增长。回溯历史，经济承压阶段，政府加码投资稳增长，典型阶段如1997年亚洲金融危机和2008年金融危机后，我国出台大规模刺激政策，带动地方债务快速扩张。根据2010年审计署报告，1998年和2009年地方政府债务增速分别高达48.2%和61.9%；2010年债务余额为10.7万亿元，其中51%是2008年及之前累积的，意味着短短两年时间地方债务接近翻番。
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地方债务②的增长，主要围绕地方政府信用扩张，隐性债务规模远大于显性债务。地方政府债务，一般指地方政府债券（地方债）和此前认定的非地方债形式地方政府债务，即本文所指显性债务。除此外，地方城投平台和国有企业等举债、由政府提供担保或实质上承担偿还义务的债务，大多归为隐性债务；但举债形式多样、责任划分不明等，使得隐性债务并没明确、统一的界定。截至2020年年中，仅在债券市场募资的地方城投平台带息债务达43.8万亿元，远高于地方政府债务存量的23.9万亿元。
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#海南#【琼海法院运用便携式远程庭审系统开庭审理4起刑事案件】为确保审判工作不受疫情影响。3月4日至5日，琼海法院运用便携式远程庭审系统开庭审理了4起刑事案件。庭审时，被告人在看守所提讯室内，法官通过便携式远程庭审系统连线看守所的远程庭审设备，即可通过视频核实被告人身份信息、告知诉讼权利义务，公诉机关宣读起诉书并将涉案证据通过视频展示，整个庭审秩序规范，在保障被告人各项诉讼权利的同时有效避免了提押过程中出现感染风险，有助于疫情防控，保障当事人的健康安全。 （海南新闻广播）
【全国人大常委会法工委：坚决制止并依法纠正“暴力执法”“过激执法”】针对近日一些地方在防疫过程中出现的执法简单粗暴问题，全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东表示，严格执法绝不是“暴力执法”“过激执法”，对此必须坚决制止并依法纠正。
疫情防控期间，根据我国传染病防治法、突发事件应对法、治安管理处罚法等法律法规，县级以上各级人民政府等法定机关可以依法采取限制或者停止人群聚集活动、停工停业停课，封闭可能造成传染病扩散的场所，交通管制、交通卫生检疫、封锁疫区等防控措施。一切单位和个人都有义务配合政府部门、疾病预防控制机构、医疗机构等依法采取的必要防控措施。
“在疫情防控工作中，采取严格措施有助于防范疫情扩散，但必须遵循宪法法律法规，善于运用法治思维和法治方式，坚持严格规范公正文明执法，在公共卫生安全与个人权利保障之间实现平衡。”童卫东指出，近期个别地方在落实疫情防控举措过程中，与群众发生争执纠纷，甚至产生肢体冲突，激化社会矛盾，对此必须坚决制止并依法纠正。
他表示，在疫情防控工作中，各地方要及时做好宣传引导工作，争取群众的理解和支持。不断提高执法的精细化、人性化和科学化水平，避免采取简单粗暴的“硬措施”引发纠纷、激化矛盾。by新华视点
疫情防控期间，根据我国传染病防治法、突发事件应对法、治安管理处罚法等法律法规，县级以上各级人民政府等法定机关可以依法采取限制或者停止人群聚集活动、停工停业停课，封闭可能造成传染病扩散的场所，交通管制、交通卫生检疫、封锁疫区等防控措施。一切单位和个人都有义务配合政府部门、疾病预防控制机构、医疗机构等依法采取的必要防控措施。
“在疫情防控工作中，采取严格措施有助于防范疫情扩散，但必须遵循宪法法律法规，善于运用法治思维和法治方式，坚持严格规范公正文明执法，在公共卫生安全与个人权利保障之间实现平衡。”童卫东指出，近期个别地方在落实疫情防控举措过程中，与群众发生争执纠纷，甚至产生肢体冲突，激化社会矛盾，对此必须坚决制止并依法纠正。
他表示，在疫情防控工作中，各地方要及时做好宣传引导工作，争取群众的理解和支持。不断提高执法的精细化、人性化和科学化水平，避免采取简单粗暴的“硬措施”引发纠纷、激化矛盾。by新华视点
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