中建政研智库| 上半年专项债券撬动作用明显

今年上半年国内生产总值同比增长2.5%，其中二季度国内生产总值同比增长0.4%，从各方数据看，主要指标止住了下滑态势，实现了正增长。

于财政政策而言，今年上半年实施新的组合式税费支持政策后，在兼顾稳增长和防风险的双重需求下，财政合理安排债务规模，优化支出重点和结构，持续改善民生，着力稳定了宏观经济大盘。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为，今年以来，宏观经济坚持稳字当头、稳中求进，在加大宏观政策调节力度的同时，强调要谋划增量政策工具，这保障了民生改善等各项工作的顺利推进，从而保持经济运行在合理区间。

债券资金调整

8月30日，财政部发布2022年上半年中国财政政策执行情况报告，在专项债使用方面，报告明确坚持“资金跟着项目走”，严格资金使用监管，不撒“胡椒面”，重点支持在建和能够尽快开工的项目，以扩大有效投资。

此前，为保持政府总体杠杆率基本稳定，我国安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元，与上年持平。在经报全国人大常委会备案后，于2021年12月提前下达1.46万亿元专项债券额度，并于3月底前将用于项目建设的专项债券资金全部下达地方。统计显示，今年1～6月，各地累计发行新增专项债券3.41万亿元，基本完成发行任务

根据国家统计局初步核算数据，2022年二季度GDP为292464亿元，其中建筑业第二季度GDP为22546亿元，比上年同期增长3.6%，这超出第二产业平均增长率。

“由此，我们可以初步判断，今年上半年随着专项债券资金的投放，其对经济也有一定提振作用。”中建政研集团政府服务中心技术总监、政府投融资研究中心高级研究员王嘉诚向《中国经营报》记者表示。

王嘉诚介绍，结合实际情况看，2022年至今的专项债券资金使用主要分两个阶段。“第一阶段是一季度主要投放在2021年年末入库的提前批次和第一批次专项债项目，第二阶段是二季度至今投放在2022年新谋划的项目上。”他说。

在他看来，由于投放节点不同，这两个阶段的项目也呈现不同的特征，第一阶段的项目因为前期准备工作充足，项目在发行阶段，前期手续已经基本完善，大部分项目的资金使用进度良好，甚至部分录入提前批次的在建项目已经实现竣工验收，转入运营阶段。

“相比第一阶段，第二阶段在新谋划项目上的金额占比较大，由于新谋划项目前期需要一定的时间完善，总体而言，项目的支出进度显得相对滞后。”王嘉诚说。

基于此，目前部分省份也对专项债券资金的支出进度提出更为紧迫的要求，并启动了以发债区域为单位的专项债券资金用途调整，同时将部分在2022年难以完成支出的债券资金，调整到已形成实际资金使用需求的在建项目中，以加快专项债券资金的支出进度。

记者获悉，广东省财政厅已于8月23日发文，将1599964万元的专项债券资金进行用途调整，其中专项债用作资本金的部分，从45580万元调增为139000万元，以此提高专项债券资金的撬动作用。

此外，8月24日召开的国常会明确指出，要依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕。“按此要求，下一步各省会进行省内专项债资金的盘点工作，并可能进行省内资金的统一调整，其目的也是提高债券使用效率。”王嘉诚预测。

强化债券管理

随着债券资金用途在省级层面的调整，市场对专项债推动尽快形成实物工作量的作用也给予更大的期待。

财政部数据显示，1～6月，累计发行新增专项债券3.41万亿元，其中已发行的专项债券中，支持市政建设和产业园区基础设施11691亿元、交通基础设施5777亿元、社会事业6389亿元、保障性安居工程5296亿元、农林水利2832亿元、生态环保1276亿元以及能源、城乡冷链物流基础设施等802亿元，从实际效果看，债券对稳定宏观经济起到了重要作用。

截至目前，各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，有效发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。同时，在依法合规、风险可控的前提下，财政部还引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持。

中建政研集团副总裁、政府投融资研究中心常务副主任何朋朋博士表示，结合我国国债的发展历程看，只要宏观经济持续运行在稳定区间，未来专项债券也具备在二级市场进行大规模交易的可能。

记者了解到，目前专项债券已在多个省份成功通过商业银行柜台进行代销，并且实现了柜台买卖。从代销情况看，债券销售基本在一天，甚至几小时内就可以完成，这表明一级市场对专项债的认可度比较高。

“不过鉴于当前专项债的换手率远低于国债，因此市场流动性较差，目前看并未形成规模化的二级市场，这意味着，短期内专项债的市场化之路恐难完全实现，因此，未来对于新的增量财政收入尚需继续观察。”何朋朋说。

此前，在多个公开场合，财政部金融司原司长孙晓霞表示，促进专项债券市场化需要进一步完善其市场化发行机制，同时要提高二级市场流动性，积极引入境外投资者，以丰富投资者的结构。

在她看来，专项债券不仅要“加力”更要“提效”，在落地过程中要注重由“量”向“质”转变，从而提高专项债项目的质量和收益率。

鉴于此，财政部也多次发文明确，要强化债券资金监督管理，提升资金使用效益。财政部相关人士表示，要强化日常监督管理，对专项债券项目实行穿透式监测，按月通报预警专项债券支出进度，常态化开展专项债券使用管理情况专项核查，严格落实专项债券资金处理处罚机制，推动专项债券资金依法合规使用。

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国企破产要求职工腾退房屋，买房人称已付购房款，法院这样判
房改房是单位拥有所有权，而买房职工拥有的是居住使用权。问题来了，房改房售出多年后，单位能否以买房人没有所有权，要求买房人腾退房屋呢？站在房屋所有权的立场来说，房屋产权属于单位，单位有权收回房屋，要求买房人腾退；站在合同交易立场来说，单位不能以买房职工没有所有权要求腾退，房改房本身是一种政策性住房，主要目的是解决部分居民的住房问题。虽然买房职工没有所有权，但是，职工支付一定价款购买的是长期居住使用权，单位不能以私有权要求买房人腾退房屋。
房改房是城镇住房制度改革的产物，是住房市场化改革过程中的过渡政策，这类住房现在称为已购公有住房。一般是国有企事业单位和国家机关，以及部分集体企业将单位的住房出售给本单位职工，职工买房一般是根据工龄，职务级别等折算后支付一定价款优惠购房，房价远低于同期市场价，购买的房屋没有独立产权，在规定的期限内无法上市交易。若干年后，如上市交易，买卖双方需要补交土地使用费等税费才能办理过户手续。
20年前，广东省某公司按照房改政策将单位的住房出售给一些职工，符合买房条件的职工，以工龄折抵后以优惠价格，抵押同期商品房市场价格购买了面积大小不同的房改房。此后，买房职工们一直居住使用。2019年8月广东省某公司申请破产还债，破产管理人发现了某公司的1188平方米的房屋被分割成单间出售给职工，认为这属于破产财产。随后广东某公司向买房职工发起诉讼，要求腾退房屋。广州市中级法院终审判决，驳回了某公司的诉讼请求。
2001年1月，广东省某公司为解决单位职工住房问题，将建筑面积1188.91平方米的办公房、仓库隔成单间向符合条件的职工出售。职工吴某某是其中买房人之一。在广州市公有住房售价评估表上记载：出售住房越秀区ZF中路ZF号之二ZF房，购房人吴某某，建筑面积24.8255平方米，实付房价24336.39元。
2001年2月8日，广东省某公司（甲方）与吴某某（乙方）签订的《广东省某公司住房买卖协议》约定：甲方将广州市越秀区ZF中路ZF号10楼之ZF房售出给乙方，住房建筑面积共计24.8255平方米，乙方购买本套住房的实付房价款为24336.39元。按乙方住房分配面积标准内实付房价款的20%给予一次性住房维修费补贴4867.28元，减除该补贴后，乙方需付房价款19469.11元；该房不能办理产权证，乙方拥有该房的使用权，使用年限与本大院内房改房一致。
广东省某公司表示涉案房屋大院内房改房使用年限为70年，涉案房屋为1993年建设。2019年8月20日，广东省某公司因资不抵债，向法院申请破产还债，广州市中院受理。2022年1月，某公司向法院起诉，要求吴某某立即腾空并向广东省某公司返还位于广州市越秀区ZFZF中路ZFZF号之二ZF房。
法院认为，根据广东省某公司与吴某某签订的《住房买卖协议》、房款收据等证据，广东省某公司与吴某某之间就案涉物业存在房屋买卖合同关系，吴某某是基于合同关系占有使用案涉物业，属于有权占有，广东省某公司对案涉物业享有的所有权受到上述合同的约束，其基于所有权要求吴某某腾退房屋，不予支持。法院判决,驳回广东省某公司的全部诉讼请求。
广东省某公司不服判决诉称，住房买卖协议关于使用权期限的约定违反了合同法关于租赁期限不得超过20年的法律禁止性规定。吴某某在越秀区内并无购买广东省某公司房改房的记录。广东省某公司已进入破产清算程序，涉案房屋属于广东省某公司的破产财产，管理人应予以变价处置并进行分配，如因不受法律保护“负担”影响其价值，将极大减损债权人权益。同时，涉案房屋的抵押权利人工商银行珠海分行对抵押物拍卖变卖所得价款享有优先受偿的权利已经判决确认。
吴某某回应称，吴某某与广东省某公司订立的是房屋买卖合同，并非租赁合同。广东省某公司在明知已签订买卖合同、收取全额房款并交付房屋给吴某某使用的情况下起诉要求吴某某交还房屋，违反诚实信用原则。根据《广东省高级人民法院关于审理企业破产案件若干问题的指引》第111、112条规定，吴某某的物权期待权、生存权应受特殊保护，且优先于债权人利益。
二审法院认为，吴某某购买案涉房屋是属于单位为解决职工住房问题采取房改措施的结果，并使用了工龄条件，吴某某已经支付了购房款，并居住案涉房屋，吴某某居住案涉房屋具有合法根据，并非非法侵占。吴某某购买的是案涉房屋的使用权，按照广东省某公司二审中陈述案涉房屋系1993年建设，大院内房改房使用年限为70年，那么，吴某某对案涉房屋的使用权年限尚未期满。
2022年8月17日，广州市中级法院终审判决，广东省某公司要求吴某某腾空交还案涉房屋缺乏依据，上诉请求不能成立，驳回上诉。
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