但买卖不破租赁制度保护的是承租人在已经确定的承租期间居住的权利，即保护其租赁合同正常

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民法典中房屋承租人优先承租权制度的司法适用

人民法院报 2020-12-17

　　曹湘芹

　　民法典第七百三十四条首次在立法中规定房屋承租人享有优先承租权。该规定虽简单，但在保护承租人权利以及居住稳定上具有十分重要的意义。正确把握承租人优先承租权的特点和适用要件，是司法实践中准确适用承租人优先承租权的关键所在。

　　一、优先承租权的特点

　　民法典出台以前，优先承租权由租赁合同约定产生：租赁双方达成合意，在租赁合同上对其进行约定。为了更好地保障居住安全，民法典将优先承租权法定化，用以保障居住权人的权利。相比其他的权利，优先承租权有不可替代的特点。

　　优先承租权具有市场性。优先承租权诞生于近现代，工业化的发展产生大量人口迁徙，而大城市高昂的房价使得越来越多的人选择租房而非买房。随着租赁市场的发展，优先承租权以合同自主约定的形式得以体现和完善。优先承租权自诞生之始便是意思自治的产物。我国民法典此次虽将优先承租权法定化，但为顺应市场正常发展规律，亦未对优先承租权的行使作出过多限制，仅规定若出租人继续出租房屋，在租赁双方合意的前提下，对承租方稳定居住的权利进行相对倾斜保护。

　　优先承租权具有持续性。从保护承租人承租房屋的权利的角度来看，优先承租权与买卖不破租赁制度有所类似。但买卖不破租赁制度保护的是承租人在已经确定的承租期间居住的权利，即保护其租赁合同正常履行完毕的权利，而优先承租权制度保障的是承租人在租赁合同履行期届满，依然有同等条件下优先承租的权利，是一种持续性的权利。从权利保护的范围来说，优先承租权制度保护法益的范围要大于买卖不破租赁制度所保护的法益。

　　优先承租权是债权。居住权是民法典新规定的一项权利，亦是保障权利人在房屋持续居住的权利。与居住权不同的是，优先承租权的权利性质是债权。优先承租权的规定出现在民法典合同编中，规范的是租赁合同市场的秩序。而居住权是物权，它的规定出现在民法典物权编中，规范的是权利人对特定房屋的物权，居住权的设立自登记起生效。

　　相比其他权利，优先承租权虽然行使条件相对简单，但也蕴含着其法定的适用要件。

　　二、优先承租权的适用要件

　　承租人优先承租权，民法典第七百三十四条将其阐述为租赁期限届满，房屋承租人享有以同等条件优先承租的权利。法律条文的规定虽然简单，但实际隐含四个方面的含义。

　　出租人有继续对外出租的意思表示。虽然民法典中的规定并未对出租人的意思表示作出明确要求，但是从合同的缔约应是合同双方真实意思表示的基本前提来看，承租人要行使优先承租权的前提，需是出租人有继续对外缔约租赁合同的真实意思表示。但出租人是否继续出租带有强烈主观意愿，为避免出租人恶意损害承租人利益的情形发生，故若出租人主张不继续出租房屋，需要提供正当理由，如将房屋收回自用、房屋即将修缮、被征收、征用或被拆迁及承租人租赁期间不当使用房屋等符合公平正义理念的正当理由。

　　承租人有继续承租的意思表示。该要件的核心在于承租人优先承租权的法律性质，究竟是请求权还是形成权。换句话说，对于承租人以同等条件要求承租房屋的请求是否属于要约，是否需要经出租人同意方可成立租赁合同。笔者认为，从更保护承租人利益的角度，将其定性为形成权更为妥当。形成权是依照权利人单方意思表示即可生效从而改变相应法律关系的权利，就其效力而言，相当于私法中的权力。形成权的理论，拓展了权利的范围，实际上与私法自治理念有所冲突，因此，在《德国民法典》中，对于形成权的享有，要求该权利具备特别的正当性：一是基于当事人的约定，二是立法者的价值判断。在民事合同关系中，承租人租赁房屋一般是为满足实际生产生活的需要，承租人在对房屋长期居住、使用后，自然会对其住所产生较为深厚的感情和一定程度的依赖，而围绕房屋也会形成一系列稳定的社会关系和法律关系。因此，法律赋予承租人优先承租的权利，是为了保护其对房屋持续性的利益以及居住稳定。若承租人提出以同等条件下优先承租的请求后，出租人拒绝出租，承租人即不能继续承租房屋，这将导致优先承租权的制度形同虚设，无疑与民法典设立优先承租权制度的立法本意相悖。因此，将优先承租权定性为形成权，租赁期限届满，若出租人有意愿继续出租房屋，承租人提出以同等条件承租房屋的请求，无需出租人同意，双方即可继续缔结租赁合同。

　　同等条件。优先承租权制度的设立初衷在于维护租赁关系的稳定，维护租赁秩序，鉴于优先承租权的形成权性质，其必然对出租人的权利造成一定的限制。租赁关系本质上是一个市场交易行为，若该制度的产生排除出租人出租房屋以逐利的权利，这将损害出租人作为市场主体的公平交易机会，故民法典规定承租人行使优先承租权的前提需在同等条件下。同等条件的要求体现了立法者利益平衡的价值理念，即承租人优先承租权的行使并不导致出租人的利益受损，是立法者利益平衡和维护公平正义的体现。至于何为同等条件，可以参考承租人优先购买权制度中同等条件的相关规定，即相同的租期、租金、付款方式等。但还需注意出租人在第三人签订租赁合同之时，是否存在恶意串通，用虚拟高额价格、严苛的支付方式和支付期限，规避承租人优先承租权行使的情形。

　　承租方拥有损害赔偿请求权。民法典虽未明确规定承租方享有损害赔偿请求权，但基于权利保护的法定性，以及参考优先购买权的相关规定，笔者认为，若承租人的优先承租权受到侵害，有权请求出租方承担损害赔偿责任。至于该权利的请求权基础，笔者认为，承租人的请求出租人承担的是违约责任。优先承租权是民法典合同编赋予承租人的权利，是法定的债权，其实质上为房屋租赁合同的一个附随义务，无需双方当事人额外约定，只要出租人拒绝承租人以同等条件续租的请求将房屋另租他人，就符合违约责任的构成要件。关于违约责任损失计算的标准，参考民法典第五百八十四条规定，损失赔偿额应当相当于违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。笔者认为，在计算出租人承担损害赔偿责任之时，可以考虑以下几个因素。

　　一是同类房屋的差价。优先承租权之于承租人来说，是能够以一定价格承租现居住房屋的权利。优先承租权的受损，承租人的直接损失就是租赁与现居住房屋同类房屋所多支付租金的差价损失。同时，参考优先购买权损害赔偿通常考量同类房屋购买的差价损失来看，侵害优先承租权的主要考虑因素也可参考承租人承租同类房屋的差价损失。二是同类房屋的寻找难度。承租人优先承租权受损，其直接损失为因不能继续居住在系争房屋而需要另找房屋居住的损失。但在不同地区、处于不同的市场行情下，该损失不能简单地以同类房屋的差价来计算。房屋是否具有独特属性，如某对口学区唯一在售新房、某度假区唯一海景房等等，都将导致承租人寻找同类房屋的难度加大，这也实际加大了承租人的损失。故，在确定承租人损失之时，承租人寻找同类房屋的难度亦可成为考虑因素之一。三是承租人的承租意愿。这关系到承租人的“承租权”是否受到实质性侵害。从民法典目前的规定来看，判断承租人优先承租权是否受损主要依据出租人的行为，若出租人存在拒绝承租人以同等条件继续承租、而将房屋出租给第三人的行为即构成侵害承租人优先承租权。但是，从优先承租权制度保障承租人稳定居住的立法原意来看，若承租人本身没有继续承租系争房屋的意愿，如其已经发生工作调动或已在他处实际居住等，这些因素都将大大降低出租人出租系争房屋对承租人的影响，也将减少承租人优先承租权受到侵害的损失。

　　随着社会经济的迅猛发展，人口的流动加快，国家对规范租赁市场越来越重视，优先承租权的法定化是一项必然的历史趋势。虽然之前我国部分省市已经出台相应的行政规范性文件对优先承租权作出规定，但是在法律层面对其进行规范尚属首次。可以预见，随着民法典的正式实施，优先承租权的具体适用将会在司法实践中不断完善。但须强调的是，民法典中无论是新设立的优先承租权、居住权制度，还是对已有的优先购买权、买卖不破租赁制度进行确认，都是为了保障人民群众的居住安定，这也是我们讨论优先承租权司法适用的根本目的所在。

　　（作者单位：上海市高级人民法院）

【#一年宽带费1万多元！ “提速降费”谁在“卡脖子”？#】通过正规营业厅办理家庭宽带，300兆带宽网络每年只需1000多元；但在写字楼网络中心只能办理企业专线，10兆带宽每年就要1万多元……
　　宽带服务“提速降费”是近年来从中央到地方一直强调并努力的方向。“宽带和专线平均资费降低15%。”2020年的全国两会上，政府工作报告作出如上表述。
　　但是，记者近期调查发现，部分工业园区、商业楼宇的宽带“终端价格”实际并未下降，物业、代理商成了“提速降费”的“肠梗阻”。

　　宽带垄断：一年宽带费1万多元
　　在北京市国投财富广场租房办公的王先生近日向记者反映，在联系联通、移动公司报装宽带时被告知，在该写字楼无法安装，原因是无法铺设设备。他咨询负责该写字楼网络接入的网络中心后得知，安装企业专线的带宽10兆起步，一年近2万元。“联通公司的套餐100兆带宽一年也就2000多元。”王先生说，据他了解，一些租户嫌价格高，选择使用无线网卡的路由器。
　　记者电话询问了该写字楼的网络中心，得到的答复是，租户只能选择其企业专线，无法选择联通公司等运营商的套餐，原因是没有设备；但是在电话里不报价，需现场询问价格。
　　记者调查发现，一些工业园区或者商业楼宇往往只有一家代理商提供网络服务；有的尽管有几家运营商提供服务，但只有一家代理商，企业只能从代理商那里购买高价服务。
　　石家庄润江慧谷大厦的宽带业务由一家名为利卓网络的服务商提供。“用它的网络，20兆带宽一年6000元，而且网速特别慢，连日常网银支付都满足不了。”润江慧谷大厦里一家企业的工作人员称，他们想直接办理联通的宽带，但遭到物业和利卓网络的层层阻挠。记者联系利卓网络，工作人员称20兆的专线一年20400元，依照她的权限可以在此基础上打六折；50兆的专线一年40800元，可以在此基础上打五折。
　　在黑猫投诉、聚投诉等网络投诉平台，也有不少宽带垄断方面的投诉。
　　上海某高科技园区一位企业用户曾投诉称，物业联合某企业垄断宽带业务，乱收线路维护费和管道占用费，一根宽带或者光缆，管道占用费要2000元；如果自己找运营商申请，就需要加收每年20000元的线路维护费。“很多企业因为业务需要，就忍气吞声，而且打12345投诉都不能解决。”
　　还有企业向记者反映，物业称所在楼层宽带端口不够，需要从楼上接下来，一个端口费就要2000多元；但是这一层其实有端口，有可能只是找借口额外收钱。

　　顽疾难治：宽带接入猫腻多
　　2018年12月，工业和信息化部表示，将在全国范围内开展为期一年的商务楼宇宽带垄断专项整治工作，要求基础电信企业等不得与房地产开发企业、物业管理公司等达成任何形式排他性协议或约定，保障各企业平等接入、用户自由选择的权利。
　　整治之后，为何宽带垄断问题仍然难以根治？
　　“所有的宽带线路进入企业用户都要通过楼宇的管道，物业只要不愿意让一家服务商进入楼宇，可以用若干种方法来设置障碍。”长期关注该问题的北京雷腾律师事务所律师滕立章说。
　　——建设初期就签订排他协议。在石家庄，部分写字楼建设方在建设初期就选定一家电信运营商作为独家合作伙伴参与写字楼电信基础设施建设，签订排他协议。石家庄市金石工业园内有200多家企业，其中一家网络公司作为联通代理商垄断了园区内的宽带业务，想要办理其他运营商的宽带比较困难。
　　——物业巧立名目向网络接入服务商、企业用户收取费用。比如，有的物业会向网络接入服务商收取入场费、弱电管井占用费、施工监管费等；有的物业在新的企业用户入驻时，以通信网络不全为由，让该企业用户重新“走”一遍线路，并且指定相关公司施工，收取一笔施工费用。
　　——验收以及后续环节监管不到位。一些建筑项目竣工时，主管部门验收时并未对宽带接入问题进行严格检查，对宽带接入中的违规行为查处力度不大。
　　“对于宽带接入问题，多地通信管理部门及住房建设管理部门作为监管方都发布了规范性文件。上述这些做法违反了宽带接入的相关管理规定，未能保障各企业平等接入、用户自由选择的权利。”滕立章说。

　　如何解决“卡脖子”问题？
　　“受疫情影响，我们生存压力很大，一些业务没法顺利开展。不希望高额的宽带费用成为压垮我们的最后一根稻草。”润江慧谷大厦里一家企业负责人呼吁，希望有多家可供选择的电信业务经营者，尽快打通“提速降费”的“最后100米”，让中小企业真正享受到“提速降费”的红利。
　　采访中，多家企业相关负责人表示，为企业纾困政策需要落实落细，期盼规范商务楼宇宽带接入服务，保障用户合法权益，为中小企业减轻负担。
　　独立电信分析师付亮认为，为打破宽带垄断，写字楼里至少要有三家以上电信服务商同时提供服务，其中至少要有一家是移动、电信、联通等基础运营商。行业主管部门和市场监管部门应加强日常监督检查，发现垄断行为或者恶意提价行为，要采取相应的处罚措施。
　　“如果基础电信运营商利用自己的市场支配地位，要求物业与自己签订排他性的协议，是涉嫌违反反垄断法的。”滕立章说。
　　记者查阅多地宽带接入方面的相关管理规定，其中对房地产开发企业和物业服务企业提出了相应要求，比如不能与电信运营代理企业、基础电信运营企业签订任何垄断或排他性质的协议，应当将接入基础电信运营企业的有关信息在楼宇内显著位置公示等等；也明确了通信管理部门、住房城乡建设部门及市场监督管理部门的各自职责。
　　滕立章认为，解决“提速降费”被物业“卡脖子”问题，应确保物业向用户提供完善的网络接入配套设施，禁止物业向用户收取与网络接入相关的各类费用，禁止物业收取入场费等费用；物业还应当及时公示楼宇的网络接入商及收费标准，相关标准应作为房屋买卖或租赁合同的附件内容。
　　河北省通信管理局相关负责人表示，将继续加大市场监管力度，打击扰乱电信市场经营的违法违规行为，建议运营商不断完善中小企业客户宽带接入产品体系。（新华社“新华视点”）