中建政研智库| 地方政府公益性项目投资，是否会形成隐性债务？

前言
近年来，对于地方政府隐性债务的监管力度日益加强，很多地方政府开展公益性项目时，采用了直接注入财政资金的方式，如今这一方法显现出力不从心的态势。
因此，在当今背景下，目前逐渐形成了一种新的模式：以地方国企（平台公司）为投资主体，通过国企融资的方式获取项目资金。
从表面上看，财政资金并没有提供担保，也没有承诺偿还。那么，这种模式是否实际形成了隐性债务呢？市场面上对于产生了广泛的争议和关注。
要搞清楚这一点，我们首先要了解公益行项目的分类：
1、经营性项目，即完完全全通过市场经营性收入来获取投资回报需求，例如：供暖、供气、公路收费等；
2、非经营性项目，即完全没有市场经营性收入的公益项目，例如：城市绿化、市政道路等；
3、准经营性项目，即具有一定的收入，但不足以覆盖投资本金及收益，当中存在明显缺口。
在项目实践中，缺口可大可小，针对国有企业开展上述不同类型公益性项目时，形成隐性债务与否，我们需要分别进行阐述：

01 经营性项目
因项目自身收益足以满足投资需求，因此财政资金并不需要承诺偿还，经营过程中，国有企业自身完全可以负责融资，随之形成的债务也属于企业自身债务，并不算是非隐性债务。
只有一种情况除外：投资方担心国有企业的偿债能力不足，项目风险较高，而要求财政资金做出担保，这部分经过财政担保的项目，将会被视为隐性债务的一种。

02 非经营性项目
非经营项目自身并无任何收益，它的立项、融资建设全部由国有企业负责，因此可以直接认定为隐性债务。
国家财政监管部门对此有明确的规定：
“对没有收入来源的市政道路、绿地、广场、公园、市政管网等市政设施建设债务，虽然举借主体为国有独资或控股公司、自收自支事业单位，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，由此形成的债务应界定为政府隐性债务。”
有种较为特殊的情况，当这一非经营性项目，投资额远远小于企业规模和收入时（例如，某国企为附近道路架设过街天桥），则国有企业的融资建设属于合理承担公益性支出，承担了本应政府承担的部分，国有企业在力所能及的范围内，体现了社会责任，不该认定为隐性债务。
但是，假设这一行为超越了原有的合理尺度，在无力负担的情况下承担了过大的公益性支出，则应认定为隐性债务。

03 准经营性项目
这种项目是实操中最常见也最复杂的一类，尤其容易与非经营性项目混淆，由于合规性比较敏感，因此准经营性项目在实践中常常被包装成准经营性项目（例如，将停车场、广告牌、智慧路灯、市政道路），需要根据不同的情形分开解析：
1.合法合规的投融资模式，不属于隐性债务
当国有企业作为承接主体（政府购买服务模式下）、社会资本方（PPP模式下）、特许经营者（特许经营模式下）时，尽管作为投资主体，但仍在国家认可的框架模式内，有财政资金的支持，将不会被认定为隐性债务。（例如：投资补助、财政补贴等）
需要特别强调的是：
① 如果地方国有企业以社会资本方身份参与PPP模式，需要满足财政部的要求，否则将判违规；
② 如果开展上述投融资模式存在不合规情形，则仍然将可能被认定为隐性债务。
2、没有国家明确支持的项目，认定为隐性债务
并非所有的公益行项目，都在国家支持和鼓励的范围内，例如，新城的基础设施建设、产业园区开发、康养文旅等项目，并没有明确的政策文件，支持财政资金对此类项目进行补贴。
如果不符合上一条的投融资模式，在没有明确政策依据的情况下，财政资金支持将被认定为隐性债务。
3、符合国家项目政策导向，不宜认定为隐性债务
开展符合国家政策要求的项目，但由于项目客观条件需要财政支持，则不应将这种财政支持认定为隐性债务，例如：城市更新、生态环保治理、乡县城镇化等。
尽管国企投资开展这些项目并没有采用PPP、特许经营等投融资模式，但是财政资金的支持一样不可避免，国家相关部门明确了这些项目可享财政资金支持，因此不宜被认定为隐性债务。
4、收入存在缺口，但是国企可以自我补足，不被认定为隐性债务
此种情况检测的是国有企业自身综合实力是否能够足以补足某一个项目的收入缺口。例如，某一个产业园建设项目投资10个亿，按照20年计算，经营性收入仅能满足7个亿，仍然有较大的收入缺口。
但是，如果这个国有企业自身的20年综合收入（包括各种项目、各子公司利润）能够足以覆盖这个收入缺口，则此项目中财政资金就没有给予补足，则将不被认定为隐性债务。
综上，地方开展公益性项目的具体类型各异，隐性债务认定呈现多种复杂情形，简要分析的目的在于梳理思路和方向，实践中的具体谋划，仍需针对具体项目实际制定。

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【发改委：#支持民间投资项目参与基础设施REITs试点#】11月7日，国家发展改革委发布关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见。

据媒体了解，通知提到，支持民间投资项目参与基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。在发行基础设施REITs时，对各类所有制企业一视同仁，加快推出民间投资具体项目，形成示范效应，增强民营企业参与信心。积极做好政策解读和宣传引导，提升民营企业参与基础设施REITs试点的积极性，拿出优质项目参与试点，降低企业资产负债率，实现轻资产运营，增强再投资能力。

引导民间投资积极参与盘活国有存量资产。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）等方式参与盘活国有存量资产。通过开展混合所有制改革、引入战略投资人和专业运营管理方等，吸引民间资本参与基础设施项目建设、运营。对长期闲置但具有潜在开发利用价值的老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等资产，可采取资产升级改造与定位转型等方式，充分挖掘资产价值，吸引民间投资参与。

通过盘活存量和改扩建有机结合等方式吸引民间投资。鼓励民间投资参与盘活城市老旧资源，因地制宜推进城镇老旧小区改造，支持通过精准定位、提升品质、完善用途，丰富存量资产功能、提升资产效益。因地制宜推广污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间、公路客运场站及城市公共交通场站用地综合开发等模式，拓宽收益来源，提高资产综合利用价值，增强对民间投资的吸引力。

鼓励民营企业盘活自身存量资产。鼓励民营企业通过产权交易、并购重组、不良资产收购处置等方式盘活自身资产，加强存量资产优化整合。引导民营企业将盘活存量资产回收资金，用于新的助力国家重大战略、符合政策鼓励方向的项目建设，形成投资良性循环。加大对民间投资项目融资的政策支持。加强涉企信用信息共享应用，引导金融机构对民营企业精准信用画像，客观合理判断企业风险。建立和完善社会资本投融资合作对接机制，通过项目对接会等多种方式，搭建有利于民间投资项目与金融机构沟通衔接的平台。

发挥政府性融资担保机构作用，按市场化原则对符合条件的交通运输、餐饮、住宿、旅游行业民间投资项目提供融资担保支持，扩大民营企业融资担保业务规模。引导金融机构积极支持民间投资项目。推动金融机构按市场化原则积极采用续贷、贷款展期、调整还款安排等方式对民间投资项目予以支持，避免因抽贷、断贷影响项目正常建设。

完善民营企业债券融资支持机制，加大对民营企业发债融资的支持力度。引导金融机构创新金融产品和服务，降低对民营企业贷款利率水平和与融资相关的费用支出，加大对符合条件的民间投资项目的支持力度。督促金融机构对民营企业债券融资交易费用能免尽免。

支持民营企业创新融资方式。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等方式，与民营企业进行股权融合、战略合作、资源整合，投资新的重点领域项目。支持民间资本发展创业投资，加大对创新型中小企业的支持力度。支持符合条件的高新技术和“专精特新”企业开展外债便利化额度试点。