立金推荐阅读-关于《商业银行负债质量管理办法 （征求意见稿）》的政策解读
近日，银保监会发布《商业银行负债质量管理办法(征求意见稿)》(下文简称《办法》)，对银行负债管理提出如下要求：
一是强化核心要素管理。在传统的流动性、安全性和盈利性三性经营原则外，对负债质量管理特别提出“六性”要求，即负债来源的稳定性、负债结构的多样性、负债与资产匹配的合理性、负债获取的主动性、负债成本的适当性及负债项目的真实性，这契合当前负债利率市场化加快、负债结构的多样性趋势等特点，指明了负债质量管理的核心要素。
二是强化合规经营。进一步明确商业银行不得采取违规返利吸存、通过第三方中介吸存、延迟支付吸存、以贷转存吸存、提前支取靠档计息等违规手段吸收和虚增存款，而商业银行通过互联网吸收存款的，应当遵守相关监管规定。
三是强化差异化监督管理。《办法》强化了负债质量相关监督检查和监管措施，明确商业银行向监管部门报告负债质量管理情况的要求及负债质量监管评价结果运用的范围等。同时，考虑到我国商业银行种类众多，规模和负债基础存在较大差异，办法明确了商业银行可根据本行业务特征与风险偏好，在已列举定量指标基础上，差异化设置负债管理指标和内部限额。
《办法》整体以定性为主，未新设量化指标，涉及的量化指标均为现有规章制度已有指标，口径及相关限额与现有规制保持一致，并着重强调了质量和数量相对应的原则。就银行负债而言，质量的核心是稳定性、合规性和成本，数量即规模。当前，我国利率市场化进程和部分融资主体债务软约束并存，所以由于主动或者被动原因，我国不少银行存在资产规模冲动惯性，如果没有良性客户和负债基础，资产规模冲动自然会传导为负债竞争压力，进而产生稳定性、合规性和成本提高的问题。本次《办法》从业务和公司治理角度对负债端监管要求进行了梳理和规范，强调事前和过程中监管，有助于提升银行负债监管的全面性和系统性，从而更好的防范和应对银行规模冲动带来的潜在风险。
《办法》执行落地有助于提升整体银行体系负债的稳定性和合规性。某种意义上，前期结构性存款等创新存款治理、互联网存款新规等就是《办法》精神的提前体现。预计随着存款市场规范治理和负债质量提升，未来一段时间银行体系负债成本有望稳中趋降。对于农村金融机构而言，由于在网点布局、客户结构等存在先天不足，负债结构单一度偏高，负债成本偏高、负债稳定性不足等问题，《办法》的出台对于中小银行构建全面、系统的负债业务管理和风险控制体系，实现可持续发展具有重要意义。
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商业银行负债质量管理办法(征求意见稿)
第一章 总则
第一条 【制定目的和依据】为加强商业银行负债质量管理，维护银行体系安全稳健运行，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》等法律法规，制定本办法。
第二条 【适用范围】本办法适用于中华人民共和国境内设立的商业银行所开展的境内外、本外币各项负债业务。
第三条 【定义】本办法所称负债质量管理是指商业银行以确保其经营的安全性、流动性和效益性为目的，按照与其经营战略、风险偏好和总体业务特征相适应的原则，就负债来源、结构、成本等方面所开展的管理活动。
第四条 【监督管理】中国银行保险监督管理委员会(以下简称银保监会)及其派出机构依法对商业银行的负债质量实施监督管理。
第二章 负债质量管理体系
第五条 【管理体系】商业银行应当确立与本行负债规模和复杂程度相适应的负债质量管理体系。
第六条 【治理架构】商业银行应当建立健全负债质量管理组织架构，明确董事会、高级管理层以及相关部门在负债质量管理中的职责和报告路线，建立相应的考核及问责机制。
第七条 【董事会及高管层职责】商业银行的董事会和高级管理层应当对负债质量管理实施有效监控。
董事会承担负债质量管理最终责任。主要职责包括但不限于：审核批准负债质量管理策略和重要的制度、流程、限额和应急计划;监督高级管理层对负债质量进行管理和控制;定期审议相关报告，及时掌握负债质量的重大变化和潜在转变。
高级管理层承担负债质量的具体管理工作。主要职责包括但不限于：制定并执行负债质量管理的策略、制度、流程、限额和应急计划;制定并执行有关负债质量管理的内部控制制度;充分了解并定期评估本行负债质量状况，及时向董事会报告负债质量的重大变化或潜在风险。
第八条 【管理范围】商业银行负债质量管理的策略、制度、程序和应急计划应涵盖本行境内外所有可能对其负债质量产生重大影响的业务部门、分支机构和附属公司的所有负债业务，及相关重要交易对手、合作机构等，并包括正常情况和压力状况下的负债质量管理。
商业银行应每年对相关负债质量管理的策略、制度、流程、限额和应急计划等进行评估，必要时进行修订。
第九条 【内部控制】商业银行应当建立完善的负债质量管理内部控制体系，并作为银行整体内部控制体系的有机组成部分。负债质量管理的内部控制应当有利于促进有效的业务运作，提供可靠的财务和运行报告，督促严格遵守相关法律法规和内部的制度、程序，确保负债质量管理体系的有效运行。
第十条 【业务创新管理机制】商业银行应当建立健全负债业务创新管理机制，在引入新产品、新客户、新流程、新技术手段前，应当充分识别和评估其包含的各类风险以及对整体负债质量的影响，并制定相应风险管理措施。引入并运行后，应加强日常监测，定期评估相应措施的有效性，并根据需要及时进行调整。
商业银行开展负债业务创新活动，应当坚持依法合规和审慎原则，确保创新活动与本行的负债质量管理水平相适应，不得以金融创新为名，变相逃避监管或损害消费者利益。
第十一条 【相关风险管理】商业银行实施负债质量管理，应当充分考虑负债质量管理与各类风险管理的相关性，并协调负债质量管理与各类风险管理的制度和程序。
商业银行负债质量管理体系与流动性风险等相关风险管理体系存在重复的内容，可不再单独确立。
第十二条 【绩效考评】商业银行应将负债质量纳入绩效考评体系，并设定科学合理的考核指标，突出合规经营和风险管理的重要性。不得设定以存款时点规模、市场份额、排名或同业比较为要求的考评指标。分支机构不得层层加码提高考评标准及相关指标要求，防范过度追求业务扩张和短期利润。
第十三条 【内部审计】商业银行应当将负债质量管理纳入内部审计范畴，定期对负债质量管理的重要组成部分和管理环节进行独立的审查。商业银行在引入对负债质量有重大影响的新产品和新业务、负债质量出现重大变动或者负债质量管理存在严重缺陷的情况下，应当采取扩大内部审计范围、增加内部审计频率或启动专项审计等措施。
第十四条 【报告制度】商业银行应当建立规范的负债质量管理报告制度，明确负债质量管理的内容及报送形式、频率和范围，确保董事会、监事会、高级管理层和其他管理人员及时了解负债质量管理情况。
第十五条 【信息披露】商业银行应当至少按年披露负债质量管理体系及负债质量状况等方面信息。
第十六条 【系统建设】商业银行应当建立完备、可靠的信息系统，确保信息系统能够监测负债质量有关指标、限额等情况，为负债质量管理的相关计量、监测和控制提供有效支持。商业银行应当根据需要及时对管理信息系统进行维护和改进，并采取相应措施确保数据的准确、及时和安全。
第三章 负债质量管理要素
第十七条 【管理要素】商业银行应当重点从以下六个方面加强负债质量管理：
(一)负债来源的稳定性;
(二)负债结构的多样性;
(三)负债与资产匹配的合理性;
(四)负债获取的主动性;
(五)负债成本的适当性;
(六)负债项目的真实性。
第十八条 【负债来源稳定性】商业银行应当提高负债来源的稳定性，密切关注影响本行负债来源稳定性的内外部因素,加强对负债规模和结构变动的监测和分析，提高对负债规模和结构变动的管理，防止负债大幅异常变动引发风险。
商业银行应当采用适当的指标和内部限额评估负债来源异动引发的相关风险。包括但不限于：净稳定资金比例(资产规模不小于2000亿元)、核心负债比例、存款偏离度、同业融入比例等。
第十九条 【负债结构多样性】商业银行应当提高负债结构的多样性，形成客户结构多样、资金交易对手分散、业务品种丰富、应急融资渠道多元的负债组合，防止过度集中引发风险。
商业银行应根据本行情况，建立按行业、客户类型、产品种类等不同维度的负债结构指标管理体系，包括但不限于：最大十户存款比例、最大十家同业融入比例等相关参考指标。
第二十条 【负债与资产匹配的合理性】商业银行应当提高负债与资产匹配的合理性，通过多种方式提升负债与资产在期限、币种、利率、汇率等方面的匹配程度，防止过度错配引发风险。
商业银行应当采用适当的指标和内部限额评估负债与资产的错配风险。包括但不限于：流动性覆盖率(资产规模不小于2000亿元)、优质流动性资产充足率(资产规模小于2000亿元)、流动性匹配率、流动性缺口率、重要币种流动性比例、净息差、银行账簿最大经济价值变动比例、累计外汇敞口头寸比例等。
第二十一条 【负债获取主动性】商业银行应当合理提高负债获取的主动性，根据业务发展和管理需要，提高通过各种渠道及时主动获得所需额度、期限和成本资金的能力。
商业银行应当定期开展市场融资能力评估，确保在市场出现不利变动趋势的情况下，具备以合理的价格进行融资和处置资产的应对能力。
第二十二条 【负债成本适当性】商业银行应当提高负债成本的适当性, 建立科学的内外部资金定价机制,加强内部资金转移价格管理，确保以合理的成本吸收资金。采用适当的指标和内部限额，参考市场相关价格变化，及时监测和预警负债成本的变化，防止因负债成本不合理导致过度开展高风险、高收益的资产业务，损害经营的持续性。
第二十三条 【负债项目真实性】商业银行应当确保负债项目的真实性，负债交易、负债会计核算、负债统计等应当符合法律法规和有关监管规定。
各项负债业务应当基于真实的债权债务关系，并符合会计准则的相关要求。禁止通过虚构交易、对做交易以及乱用、错用会计科目或业务不入账等方式调增或调减负债。应确保各项负债的统计数据真实、准确、完整，并与同一业务的会计数据映射一致。
第二十四条 【合规经营】商业银行应当严格执行存款利率和计结息管理及规范吸收存款行为等有关规定，不得采取违规返利吸存、通过第三方中介吸存、延迟支付吸存、以贷转存吸存、提前支取靠档计息等违规手段吸收和虚增存款。商业银行通过互联网吸收存款的，应当遵守相关监管规定。
商业银行应严格遵守同业业务相关规定，审慎选择与管理同业业务交易对手，合理配置同业业务的资金来源与运用。
第二十五条 【负债质量监测与分析】商业银行应当对负债质量进行持续监测和分析， 根据本行业务特征与风险偏好差异化设置负债管理指标和内部限额，并对指标异常和超限额的情况及时报告和处理。
商业银行应当监测可能引发负债业务风险的特定情景或事件，合理预判未来负债业务的变化趋势。
第四章 负债质量管理监督
第二十六条 【年度报告】商业银行应当按照本办法要求，对负债质量管理情况进行年度评估，应于每年3月底前，向银保监会或其派出机构报送上一年度的负债质量管理评估报告。重点内容包括但不限于：
(一)负债质量管理的治理体系是否健全;
(二)负债质量管理策略、政策及应急计划是否与本行经营战略、风险偏好和总体业务特征相适应;
(三)负债质量管理要素是否符合本办法要求;
(四)负债质量的识别、计量、监测及控制体系是否完善，对指标异常和超限额的情况报告和处理是否及时得当;
(五)负债质量管理相关指标和限额是否符合现行规章制度要求，与过往年度及同业可比机构相比是否存在不合理情况。
第二十七条 【重大事项报告】商业银行应当及时向银保监会或其派出机构报告下列可能对其负债质量产生不利影响的重大事项和拟采取的应对措施:
(一)发生挤兑事件;
(二)信用评级大幅下调;
(三)重要融资渠道即将受限或失效;
(四)大规模出售资产以偿还负债;
(五)负债项目被其他监管部门发现重大违规;
(六)负债总量或结构异常变化;
(七)负债成本异常上升;
(八)母公司或集团内其他机构的经营状况、流动性状况和信用评级等发生重大不利变化;
(九)市场流动性状况对本行负债业务产生重大不利影响;
(十)其他对负债质量可能产生重大影响的事项。
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近日，银保监会发布《商业银行负债质量管理办法(征求意见稿)》(下文简称《办法》)，对银行负债管理提出如下要求：
一是强化核心要素管理。在传统的流动性、安全性和盈利性三性经营原则外，对负债质量管理特别提出“六性”要求，即负债来源的稳定性、负债结构的多样性、负债与资产匹配的合理性、负债获取的主动性、负债成本的适当性及负债项目的真实性，这契合当前负债利率市场化加快、负债结构的多样性趋势等特点，指明了负债质量管理的核心要素。
二是强化合规经营。进一步明确商业银行不得采取违规返利吸存、通过第三方中介吸存、延迟支付吸存、以贷转存吸存、提前支取靠档计息等违规手段吸收和虚增存款，而商业银行通过互联网吸收存款的，应当遵守相关监管规定。
三是强化差异化监督管理。《办法》强化了负债质量相关监督检查和监管措施，明确商业银行向监管部门报告负债质量管理情况的要求及负债质量监管评价结果运用的范围等。同时，考虑到我国商业银行种类众多，规模和负债基础存在较大差异，办法明确了商业银行可根据本行业务特征与风险偏好，在已列举定量指标基础上，差异化设置负债管理指标和内部限额。
《办法》整体以定性为主，未新设量化指标，涉及的量化指标均为现有规章制度已有指标，口径及相关限额与现有规制保持一致，并着重强调了质量和数量相对应的原则。就银行负债而言，质量的核心是稳定性、合规性和成本，数量即规模。当前，我国利率市场化进程和部分融资主体债务软约束并存，所以由于主动或者被动原因，我国不少银行存在资产规模冲动惯性，如果没有良性客户和负债基础，资产规模冲动自然会传导为负债竞争压力，进而产生稳定性、合规性和成本提高的问题。本次《办法》从业务和公司治理角度对负债端监管要求进行了梳理和规范，强调事前和过程中监管，有助于提升银行负债监管的全面性和系统性，从而更好的防范和应对银行规模冲动带来的潜在风险。
《办法》执行落地有助于提升整体银行体系负债的稳定性和合规性。某种意义上，前期结构性存款等创新存款治理、互联网存款新规等就是《办法》精神的提前体现。预计随着存款市场规范治理和负债质量提升，未来一段时间银行体系负债成本有望稳中趋降。对于农村金融机构而言，由于在网点布局、客户结构等存在先天不足，负债结构单一度偏高，负债成本偏高、负债稳定性不足等问题，《办法》的出台对于中小银行构建全面、系统的负债业务管理和风险控制体系，实现可持续发展具有重要意义。
附件
商业银行负债质量管理办法(征求意见稿)
第一章 总则
第一条 【制定目的和依据】为加强商业银行负债质量管理，维护银行体系安全稳健运行，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》等法律法规，制定本办法。
第二条 【适用范围】本办法适用于中华人民共和国境内设立的商业银行所开展的境内外、本外币各项负债业务。
第三条 【定义】本办法所称负债质量管理是指商业银行以确保其经营的安全性、流动性和效益性为目的，按照与其经营战略、风险偏好和总体业务特征相适应的原则，就负债来源、结构、成本等方面所开展的管理活动。
第四条 【监督管理】中国银行保险监督管理委员会(以下简称银保监会)及其派出机构依法对商业银行的负债质量实施监督管理。
第二章 负债质量管理体系
第五条 【管理体系】商业银行应当确立与本行负债规模和复杂程度相适应的负债质量管理体系。
第六条 【治理架构】商业银行应当建立健全负债质量管理组织架构，明确董事会、高级管理层以及相关部门在负债质量管理中的职责和报告路线，建立相应的考核及问责机制。
第七条 【董事会及高管层职责】商业银行的董事会和高级管理层应当对负债质量管理实施有效监控。
董事会承担负债质量管理最终责任。主要职责包括但不限于：审核批准负债质量管理策略和重要的制度、流程、限额和应急计划;监督高级管理层对负债质量进行管理和控制;定期审议相关报告，及时掌握负债质量的重大变化和潜在转变。
高级管理层承担负债质量的具体管理工作。主要职责包括但不限于：制定并执行负债质量管理的策略、制度、流程、限额和应急计划;制定并执行有关负债质量管理的内部控制制度;充分了解并定期评估本行负债质量状况，及时向董事会报告负债质量的重大变化或潜在风险。
第八条 【管理范围】商业银行负债质量管理的策略、制度、程序和应急计划应涵盖本行境内外所有可能对其负债质量产生重大影响的业务部门、分支机构和附属公司的所有负债业务，及相关重要交易对手、合作机构等，并包括正常情况和压力状况下的负债质量管理。
商业银行应每年对相关负债质量管理的策略、制度、流程、限额和应急计划等进行评估，必要时进行修订。
第九条 【内部控制】商业银行应当建立完善的负债质量管理内部控制体系，并作为银行整体内部控制体系的有机组成部分。负债质量管理的内部控制应当有利于促进有效的业务运作，提供可靠的财务和运行报告，督促严格遵守相关法律法规和内部的制度、程序，确保负债质量管理体系的有效运行。
第十条 【业务创新管理机制】商业银行应当建立健全负债业务创新管理机制，在引入新产品、新客户、新流程、新技术手段前，应当充分识别和评估其包含的各类风险以及对整体负债质量的影响，并制定相应风险管理措施。引入并运行后，应加强日常监测，定期评估相应措施的有效性，并根据需要及时进行调整。
商业银行开展负债业务创新活动，应当坚持依法合规和审慎原则，确保创新活动与本行的负债质量管理水平相适应，不得以金融创新为名，变相逃避监管或损害消费者利益。
第十一条 【相关风险管理】商业银行实施负债质量管理，应当充分考虑负债质量管理与各类风险管理的相关性，并协调负债质量管理与各类风险管理的制度和程序。
商业银行负债质量管理体系与流动性风险等相关风险管理体系存在重复的内容，可不再单独确立。
第十二条 【绩效考评】商业银行应将负债质量纳入绩效考评体系，并设定科学合理的考核指标，突出合规经营和风险管理的重要性。不得设定以存款时点规模、市场份额、排名或同业比较为要求的考评指标。分支机构不得层层加码提高考评标准及相关指标要求，防范过度追求业务扩张和短期利润。
第十三条 【内部审计】商业银行应当将负债质量管理纳入内部审计范畴，定期对负债质量管理的重要组成部分和管理环节进行独立的审查。商业银行在引入对负债质量有重大影响的新产品和新业务、负债质量出现重大变动或者负债质量管理存在严重缺陷的情况下，应当采取扩大内部审计范围、增加内部审计频率或启动专项审计等措施。
第十四条 【报告制度】商业银行应当建立规范的负债质量管理报告制度，明确负债质量管理的内容及报送形式、频率和范围，确保董事会、监事会、高级管理层和其他管理人员及时了解负债质量管理情况。
第十五条 【信息披露】商业银行应当至少按年披露负债质量管理体系及负债质量状况等方面信息。
第十六条 【系统建设】商业银行应当建立完备、可靠的信息系统，确保信息系统能够监测负债质量有关指标、限额等情况，为负债质量管理的相关计量、监测和控制提供有效支持。商业银行应当根据需要及时对管理信息系统进行维护和改进，并采取相应措施确保数据的准确、及时和安全。
第三章 负债质量管理要素
第十七条 【管理要素】商业银行应当重点从以下六个方面加强负债质量管理：
(一)负债来源的稳定性;
(二)负债结构的多样性;
(三)负债与资产匹配的合理性;
(四)负债获取的主动性;
(五)负债成本的适当性;
(六)负债项目的真实性。
第十八条 【负债来源稳定性】商业银行应当提高负债来源的稳定性，密切关注影响本行负债来源稳定性的内外部因素,加强对负债规模和结构变动的监测和分析，提高对负债规模和结构变动的管理，防止负债大幅异常变动引发风险。
商业银行应当采用适当的指标和内部限额评估负债来源异动引发的相关风险。包括但不限于：净稳定资金比例(资产规模不小于2000亿元)、核心负债比例、存款偏离度、同业融入比例等。
第十九条 【负债结构多样性】商业银行应当提高负债结构的多样性，形成客户结构多样、资金交易对手分散、业务品种丰富、应急融资渠道多元的负债组合，防止过度集中引发风险。
商业银行应根据本行情况，建立按行业、客户类型、产品种类等不同维度的负债结构指标管理体系，包括但不限于：最大十户存款比例、最大十家同业融入比例等相关参考指标。
第二十条 【负债与资产匹配的合理性】商业银行应当提高负债与资产匹配的合理性，通过多种方式提升负债与资产在期限、币种、利率、汇率等方面的匹配程度，防止过度错配引发风险。
商业银行应当采用适当的指标和内部限额评估负债与资产的错配风险。包括但不限于：流动性覆盖率(资产规模不小于2000亿元)、优质流动性资产充足率(资产规模小于2000亿元)、流动性匹配率、流动性缺口率、重要币种流动性比例、净息差、银行账簿最大经济价值变动比例、累计外汇敞口头寸比例等。
第二十一条 【负债获取主动性】商业银行应当合理提高负债获取的主动性，根据业务发展和管理需要，提高通过各种渠道及时主动获得所需额度、期限和成本资金的能力。
商业银行应当定期开展市场融资能力评估，确保在市场出现不利变动趋势的情况下，具备以合理的价格进行融资和处置资产的应对能力。
第二十二条 【负债成本适当性】商业银行应当提高负债成本的适当性, 建立科学的内外部资金定价机制,加强内部资金转移价格管理，确保以合理的成本吸收资金。采用适当的指标和内部限额，参考市场相关价格变化，及时监测和预警负债成本的变化，防止因负债成本不合理导致过度开展高风险、高收益的资产业务，损害经营的持续性。
第二十三条 【负债项目真实性】商业银行应当确保负债项目的真实性，负债交易、负债会计核算、负债统计等应当符合法律法规和有关监管规定。
各项负债业务应当基于真实的债权债务关系，并符合会计准则的相关要求。禁止通过虚构交易、对做交易以及乱用、错用会计科目或业务不入账等方式调增或调减负债。应确保各项负债的统计数据真实、准确、完整，并与同一业务的会计数据映射一致。
第二十四条 【合规经营】商业银行应当严格执行存款利率和计结息管理及规范吸收存款行为等有关规定，不得采取违规返利吸存、通过第三方中介吸存、延迟支付吸存、以贷转存吸存、提前支取靠档计息等违规手段吸收和虚增存款。商业银行通过互联网吸收存款的，应当遵守相关监管规定。
商业银行应严格遵守同业业务相关规定，审慎选择与管理同业业务交易对手，合理配置同业业务的资金来源与运用。
第二十五条 【负债质量监测与分析】商业银行应当对负债质量进行持续监测和分析， 根据本行业务特征与风险偏好差异化设置负债管理指标和内部限额，并对指标异常和超限额的情况及时报告和处理。
商业银行应当监测可能引发负债业务风险的特定情景或事件，合理预判未来负债业务的变化趋势。
第四章 负债质量管理监督
第二十六条 【年度报告】商业银行应当按照本办法要求，对负债质量管理情况进行年度评估，应于每年3月底前，向银保监会或其派出机构报送上一年度的负债质量管理评估报告。重点内容包括但不限于：
(一)负债质量管理的治理体系是否健全;
(二)负债质量管理策略、政策及应急计划是否与本行经营战略、风险偏好和总体业务特征相适应;
(三)负债质量管理要素是否符合本办法要求;
(四)负债质量的识别、计量、监测及控制体系是否完善，对指标异常和超限额的情况报告和处理是否及时得当;
(五)负债质量管理相关指标和限额是否符合现行规章制度要求，与过往年度及同业可比机构相比是否存在不合理情况。
第二十七条 【重大事项报告】商业银行应当及时向银保监会或其派出机构报告下列可能对其负债质量产生不利影响的重大事项和拟采取的应对措施:
(一)发生挤兑事件;
(二)信用评级大幅下调;
(三)重要融资渠道即将受限或失效;
(四)大规模出售资产以偿还负债;
(五)负债项目被其他监管部门发现重大违规;
(六)负债总量或结构异常变化;
(七)负债成本异常上升;
(八)母公司或集团内其他机构的经营状况、流动性状况和信用评级等发生重大不利变化;
(九)市场流动性状况对本行负债业务产生重大不利影响;
(十)其他对负债质量可能产生重大影响的事项。
欢迎各家银行联系内训课程了，官方互动微信号：(名称:北京立金，微信号：bjljyhpxzx）欢迎您关注，我们期待您的加入。联系电话010-85863668/13552641410范老师
被追诉人隐私权法律保护的三重维度
人民法院报 2021-01-28
孔德伦
我国现行刑事诉讼法所关注的被追诉人权利主要停留在人身权、财产权及自由权等方面，相关侦查程序规制也主要是针对上述权利的保护，对被追诉人隐私权的法律保护尚显不足。刑事诉讼法中即使有个别规定，也只是要求侦查人员对其所获悉的个人隐私保密，并未从侦查行为可能侵犯被追诉人隐私权的角度进行规制。
我国民法典独具特色地将人格权独立成编，并下设专章明确规定隐私权和个人信息保护。其中明确：“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”同时将个人信息中能够单独或者与其他信息结合从而识别特定自然人的姓名、出生日期、身份证号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮件、健康信息以及行踪信息等拟制为适用隐私权的规定。
民法典中关于隐私权的分类，被追诉人隐私权理应包含其中。据此，刑事诉讼法应该对接民法典，从构建实体审查标准、程序控权机制及证据审查规则等三重维度对公权力的行使进行规制，以保护被追诉人隐私权免受侵犯，从而更好平衡惩治犯罪与保障人权之间的紧张关系。
一、构建被追诉人隐私权保护的实体审查标准
首先，在立法上要确立比例原则。比例原则作为一项公法原则，是正当程序所要求的基本原则之一。依照丹宁勋爵的观点，“法律的正当程序”是通过强制性措施的适当采用、调查的公正进行、消除不必要的延误等各个细节来实现的。在这一过程中，比例原则贯穿始终，侦查环节尤甚。在我国刑事诉讼中，就侦查阶段而言，比例原则应体现如下：侦查机关进行侦查时，对影响公民权利的侦查措施的适用，应考虑涉嫌犯罪社会危害性的大小、侦查情形的紧急与否、侦查措施对公民权利大小的影响等多方面因素，全面权衡所采取措施的必要性，仅有在侦查行为对打击犯罪、保护社会秩序所起积极作用与其干预公民权利的负面影响相比，前者价值体现显著时，才可以采取相关侦查措施。
其次，从立法上明确被追诉人隐私权的具体保护边界。隐私权的内容随着时代的发展而发展，随着私人生活领域观念的增强以及公民权利意识的扩张而扩张。确立侦查措施与被追诉人隐私权保护的边界，需要从隐私权内容及案件严重程度的二元维度上进行考量，具体把握时应遵循两方面的标准。一方面，针对一般隐私，不论犯罪行为的社会危害性多严重，被追诉人的人身危险性多大，如果采取普通侦查措施即能达到破获案件的目的，就不应采取特殊侦查措施；如果采取不侵犯其隐私权的侦查措施即能达到破获案件的目的，就不应采取侵犯其隐私权的侦查措施；如果采取侵犯其一般隐私权的侦查措施即能达到破获案件的目的，就不应采取侵犯其核心隐私权的侦查措施。
另一方面，针对核心隐私，只有在采取前述措施难以达到破案目的，且犯罪社会危害性严重且被追诉人人身危险性大，综合权衡特殊侦查措施所侵犯的核心隐私权所代表的权益与侦破案件所维护的公共利益合乎比例的相称时，才可以采取侵犯核心隐私权的特殊侦查措施。
再次，从立法上确立隐私期待适当性的审查判断标准，用以判断个人是否具有合理隐私期待，即：其一，个人主观上具有合理隐私期待；其二，个人主观上的合理隐私期待在客观上是合理的。
一般认为，美国在Katz案中赋予了被追诉人隐私权支配性地位，将“合理隐私期待”作为衡量侦查行为是否合法的主要标准，用以保护被追诉人隐私权。在我国，为了侦查犯罪的一般需要，除了一般隐私以外，侦查机关依照刑事诉讼法的有关规定进行侦查活动，须满足程序正当性的要求。但是，当公民个人的隐私期待利益趋于弱化，特别是被追诉人的隐私期待利益受到严重威胁，甚至受到侵犯时，侦查机关基于调查犯罪的一般需要而进行的侦查行为对程序正当性的“限缩”就具有实体正当性。
最后，从立法上明确技术侦查等特殊侦查措施适用中的“特别需要”审查判断标准。侦查机关依照法律相关规定而实施侦查行为，其对特殊侦查措施必要性须满足“特别需要”原则，才具有实体正当性。故特殊侦查措施的适用应坚持最后适用原则，在采取其他侦查措施难以获得犯罪证据的情况下才予适用。换言之，国家在维护重大且紧迫的公共利益——侦查犯罪时，其适用特殊侦查措施对被追诉人隐私权的损害，在实体正当性上要依照权衡原则进行处理。
二、构建被追诉人隐私权保护的程序控权机制
第一，要确立事前审批原则。在刑事审前程序中，刑事诉讼法要求所有的强制性侦查措施都必须依据有权机关签发的文件实施。但是，我国刑事诉讼中强制性侦查所签发的文件通常由侦查机关自己决定并执行，没有第三方审查。域外采取令状主义的国家，对于令状由谁签发，大多数国家和地区普遍采取的是“法官令状许可制度”，少数国家和地区采取“侦查中检察官审查许可、审判中法官审查许可”的二元模式。
对于我国刑事诉讼中强制性侦查措施的适用由谁批准做何设计，方案或许是构建近期、中期和远期的“阶层式”正当程序控权机制。详言之，鉴于目前刑事诉讼法修改的可能性不大，故司法实践中应依照现有规定严格侦查措施内部审批程序；待将来刑事诉讼法修订时，可以考虑构造一种侦查措施由检察院审查批准的程序设计，这也符合检察机关系我国法律监督机关的职能定位；从长远看，我国应当建立侦查措施由人民法院批准许可的制度。
近期、中期和远期目标的时间节点可与坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标保持一致。
第二，要确立事后救济原则。按照“有权利就有救济”的古老法彦，涉及公民权利的程序或制度，无论制定得如何精细，倘若没有制定相应的较为完善的权利救济体系，其就只能是纸上谈兵。侦查机关迫不得已采取强制性侦查措施对犯罪行为进行侦查时，应设计强制性侦查措施的事后审查救济机制。具体有以下两种措施：
一是确立侦查机关的告知义务。告知义务是指在侦查行为实施完毕以后，执行机关应当向被追诉人明确告知所采取的具体侦查措施以及据此收集的证据材料情况等，以便于被追诉人及时知晓，保障其知情权。
二是明确被追诉人的异议申请权。被追诉人享有知情权是为了有针对性地对侦查行为的合法性及相关证据材料提出审查异议。这种异议申请既是对被追诉人刑事诉讼主体地位的尊重，也是对被追诉人诉讼权利的保护。
故而，有必要完善司法监督体系，赋予被追诉人救济权利，允许被追诉人对侦查机关采取的侵害其隐私权的侦查行为提出异议申请，以保护其隐私权。
三、构建被追诉人隐私权保护的证据审查规则
关于侦查行为对被追诉人隐私权侵犯的情形，域外法治国家普遍确立了非法证据排除规则。在美国，“证据排除法则的主要目的在于吓阻警察将来的违法行为，以实现宪法第四修正案对人民的保障”。在德国，如果个人隐私权受到侵害，那么受害人可以将法定证据排除规则作为一种救济手段。
我国刑事诉讼法第五十六条规定非法收集的言词证据应当予以排除，但对于收集程序不符合法的物证、书证，可能严重影响公正审判的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，应当予以排除。侦查机关在取证过程中，面临着侦查人员违反法定程序采取侦查措施从而侵害被追诉人隐私权的情况。鉴此，应当参照非法实物证据排除规则的上述一般规定，区分不同情形予以规制。
其一，对于存在未经审批、“空白”审批或概括性审批而采取强制性侦查措施严重违反法定程序从而收集的证据材料，侵犯被追诉人隐私权的，该证据不具有证据能力，不得作为定案根据。
其二，对于审批程序存在瑕疵，未严重侵犯被追诉人隐私权的，可以容许侦查机关采取一定补救措施，以修复证据能力；补救不能的，该证据不具有证据能力，亦不得作为定案根据。
（作者单位：西南政法大学法学院）
（责任编辑：金燕)
人民法院报 2021-01-28
孔德伦
我国现行刑事诉讼法所关注的被追诉人权利主要停留在人身权、财产权及自由权等方面，相关侦查程序规制也主要是针对上述权利的保护，对被追诉人隐私权的法律保护尚显不足。刑事诉讼法中即使有个别规定，也只是要求侦查人员对其所获悉的个人隐私保密，并未从侦查行为可能侵犯被追诉人隐私权的角度进行规制。
我国民法典独具特色地将人格权独立成编，并下设专章明确规定隐私权和个人信息保护。其中明确：“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”同时将个人信息中能够单独或者与其他信息结合从而识别特定自然人的姓名、出生日期、身份证号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮件、健康信息以及行踪信息等拟制为适用隐私权的规定。
民法典中关于隐私权的分类，被追诉人隐私权理应包含其中。据此，刑事诉讼法应该对接民法典，从构建实体审查标准、程序控权机制及证据审查规则等三重维度对公权力的行使进行规制，以保护被追诉人隐私权免受侵犯，从而更好平衡惩治犯罪与保障人权之间的紧张关系。
一、构建被追诉人隐私权保护的实体审查标准
首先，在立法上要确立比例原则。比例原则作为一项公法原则，是正当程序所要求的基本原则之一。依照丹宁勋爵的观点，“法律的正当程序”是通过强制性措施的适当采用、调查的公正进行、消除不必要的延误等各个细节来实现的。在这一过程中，比例原则贯穿始终，侦查环节尤甚。在我国刑事诉讼中，就侦查阶段而言，比例原则应体现如下：侦查机关进行侦查时，对影响公民权利的侦查措施的适用，应考虑涉嫌犯罪社会危害性的大小、侦查情形的紧急与否、侦查措施对公民权利大小的影响等多方面因素，全面权衡所采取措施的必要性，仅有在侦查行为对打击犯罪、保护社会秩序所起积极作用与其干预公民权利的负面影响相比，前者价值体现显著时，才可以采取相关侦查措施。
其次，从立法上明确被追诉人隐私权的具体保护边界。隐私权的内容随着时代的发展而发展，随着私人生活领域观念的增强以及公民权利意识的扩张而扩张。确立侦查措施与被追诉人隐私权保护的边界，需要从隐私权内容及案件严重程度的二元维度上进行考量，具体把握时应遵循两方面的标准。一方面，针对一般隐私，不论犯罪行为的社会危害性多严重，被追诉人的人身危险性多大，如果采取普通侦查措施即能达到破获案件的目的，就不应采取特殊侦查措施；如果采取不侵犯其隐私权的侦查措施即能达到破获案件的目的，就不应采取侵犯其隐私权的侦查措施；如果采取侵犯其一般隐私权的侦查措施即能达到破获案件的目的，就不应采取侵犯其核心隐私权的侦查措施。
另一方面，针对核心隐私，只有在采取前述措施难以达到破案目的，且犯罪社会危害性严重且被追诉人人身危险性大，综合权衡特殊侦查措施所侵犯的核心隐私权所代表的权益与侦破案件所维护的公共利益合乎比例的相称时，才可以采取侵犯核心隐私权的特殊侦查措施。
再次，从立法上确立隐私期待适当性的审查判断标准，用以判断个人是否具有合理隐私期待，即：其一，个人主观上具有合理隐私期待；其二，个人主观上的合理隐私期待在客观上是合理的。
一般认为，美国在Katz案中赋予了被追诉人隐私权支配性地位，将“合理隐私期待”作为衡量侦查行为是否合法的主要标准，用以保护被追诉人隐私权。在我国，为了侦查犯罪的一般需要，除了一般隐私以外，侦查机关依照刑事诉讼法的有关规定进行侦查活动，须满足程序正当性的要求。但是，当公民个人的隐私期待利益趋于弱化，特别是被追诉人的隐私期待利益受到严重威胁，甚至受到侵犯时，侦查机关基于调查犯罪的一般需要而进行的侦查行为对程序正当性的“限缩”就具有实体正当性。
最后，从立法上明确技术侦查等特殊侦查措施适用中的“特别需要”审查判断标准。侦查机关依照法律相关规定而实施侦查行为，其对特殊侦查措施必要性须满足“特别需要”原则，才具有实体正当性。故特殊侦查措施的适用应坚持最后适用原则，在采取其他侦查措施难以获得犯罪证据的情况下才予适用。换言之，国家在维护重大且紧迫的公共利益——侦查犯罪时，其适用特殊侦查措施对被追诉人隐私权的损害，在实体正当性上要依照权衡原则进行处理。
二、构建被追诉人隐私权保护的程序控权机制
第一，要确立事前审批原则。在刑事审前程序中，刑事诉讼法要求所有的强制性侦查措施都必须依据有权机关签发的文件实施。但是，我国刑事诉讼中强制性侦查所签发的文件通常由侦查机关自己决定并执行，没有第三方审查。域外采取令状主义的国家，对于令状由谁签发，大多数国家和地区普遍采取的是“法官令状许可制度”，少数国家和地区采取“侦查中检察官审查许可、审判中法官审查许可”的二元模式。
对于我国刑事诉讼中强制性侦查措施的适用由谁批准做何设计，方案或许是构建近期、中期和远期的“阶层式”正当程序控权机制。详言之，鉴于目前刑事诉讼法修改的可能性不大，故司法实践中应依照现有规定严格侦查措施内部审批程序；待将来刑事诉讼法修订时，可以考虑构造一种侦查措施由检察院审查批准的程序设计，这也符合检察机关系我国法律监督机关的职能定位；从长远看，我国应当建立侦查措施由人民法院批准许可的制度。
近期、中期和远期目标的时间节点可与坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标保持一致。
第二，要确立事后救济原则。按照“有权利就有救济”的古老法彦，涉及公民权利的程序或制度，无论制定得如何精细，倘若没有制定相应的较为完善的权利救济体系，其就只能是纸上谈兵。侦查机关迫不得已采取强制性侦查措施对犯罪行为进行侦查时，应设计强制性侦查措施的事后审查救济机制。具体有以下两种措施：
一是确立侦查机关的告知义务。告知义务是指在侦查行为实施完毕以后，执行机关应当向被追诉人明确告知所采取的具体侦查措施以及据此收集的证据材料情况等，以便于被追诉人及时知晓，保障其知情权。
二是明确被追诉人的异议申请权。被追诉人享有知情权是为了有针对性地对侦查行为的合法性及相关证据材料提出审查异议。这种异议申请既是对被追诉人刑事诉讼主体地位的尊重，也是对被追诉人诉讼权利的保护。
故而，有必要完善司法监督体系，赋予被追诉人救济权利，允许被追诉人对侦查机关采取的侵害其隐私权的侦查行为提出异议申请，以保护其隐私权。
三、构建被追诉人隐私权保护的证据审查规则
关于侦查行为对被追诉人隐私权侵犯的情形，域外法治国家普遍确立了非法证据排除规则。在美国，“证据排除法则的主要目的在于吓阻警察将来的违法行为，以实现宪法第四修正案对人民的保障”。在德国，如果个人隐私权受到侵害，那么受害人可以将法定证据排除规则作为一种救济手段。
我国刑事诉讼法第五十六条规定非法收集的言词证据应当予以排除，但对于收集程序不符合法的物证、书证，可能严重影响公正审判的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，应当予以排除。侦查机关在取证过程中，面临着侦查人员违反法定程序采取侦查措施从而侵害被追诉人隐私权的情况。鉴此，应当参照非法实物证据排除规则的上述一般规定，区分不同情形予以规制。
其一，对于存在未经审批、“空白”审批或概括性审批而采取强制性侦查措施严重违反法定程序从而收集的证据材料，侵犯被追诉人隐私权的，该证据不具有证据能力，不得作为定案根据。
其二，对于审批程序存在瑕疵，未严重侵犯被追诉人隐私权的，可以容许侦查机关采取一定补救措施，以修复证据能力；补救不能的，该证据不具有证据能力，亦不得作为定案根据。
（作者单位：西南政法大学法学院）
（责任编辑：金燕)
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