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#物资保障# 魏际刚：新时期完善应急物资保障体系总体思路
新冠状病毒肺炎疫情防控虽经各方巨大努力，但仍暴露出应急物资储备不足、生产滞后，物流运行不畅、冷链物流薄弱等问题。
国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、国家邮政局发展研究中心学术委员会委员暨战略研究首席特邀专家魏际刚先生认为需完善应急物资保障管理体制，建立国家应急物资保障大数据平台，加强应急物资储备体系建设，完善应急物流网络，提升航空物流、医药物流、冷链物流、智能物流等能力。
第一时间把正确数量、质量、品种的应急物资以正确方式送达目的地，对于一线人员顺利开展防疫救援、保障人民生命安全，快速恢复正常社会生活秩序，减少各类损失、降低经济社会政治方面的不利影响有重大意义。
本次新型冠状病毒肺炎疫情（简称“新冠疫情”）来势猛、波及广，形势复杂严峻。要打赢此疫，需政府快速响应，采取系统综合、多方协同、坚强有力的举措，协调好人力、物力、运力、财力等。其中，为疫区与医疗机构第一时间提供急需医疗物资是一项关键的任务。目前看来，应急物资保障并不尽如人意，应急物资供应链条各环节存在诸多问题，需着力解决。
疫情防控中暴露出的应急物资保障问题
应急物资保障是一项复杂的系统工程。应急物资的生产、采购、捐赠、储备、交通运输、邮政快递、仓储配送、装卸搬运、分拨等各环节相互关联、环环相扣。有时需跨国跨地区运作。确保应急时效，需各环节紧密衔接。但防控疫情暴露出了应急物资保障效率不高、环节割裂，离“第一时间、快速响应”差距很大等问题。
一是医用应急物资储备不足、生产滞后。疫情爆发初期，医用防护服、护目镜、医用外科口罩、N95口罩、相关药品等紧急医用应急物资储备严重不足。各地医疗应急储备只能应对一个小规模的疫情。除湖北省医用防护物资十分紧缺外，全国许多省市也比较紧缺。政府组织企业加紧了重点医疗应急防控物资生产，但因春节期间缺少原材料、员工不足量等因素，医用口罩、医用防护服等产能跟不上爆发式医用物资需求。
二是应急物资分发效率不高。国家紧急调拨、采购以及社会捐赠的大量医护物资抵达武汉后，一方面是武汉周边所有仓库几乎爆仓，堆积着从全国来的物资；另一方面是医用物资仓库停留时间过长，不能第一时间分发配送到急需的医院，对防治工作带来影响。
三是分散的应急物流需求让企业难以应对。新冠疫情发生后，一些重点物流快递企业接到相关政府部门、军方和各地政府的多渠道应急物流运输需求，分散化需求让企业感到应接不暇，加之要求高、春节运力不足，企业难以有效调配资源和优化保障，大量应急物流需求不能及时保障。
四是应急物资干线运输通行不畅。一些地方未经批准封闭高速公路、阻断国省干线公路、擅自设卡、拦截、断路，带来物流通道不畅，干线运输通行受阻，运营车辆出入难度增大。部分省份封村封路现象严重。
五是疫区末端快递收派难。快递配送是人民群众日常消费的重要渠道。交通管控从严、物资驰援增加，导致疫区快递配送单量激增。当地运力难以支撑，每天滞留大量快件。小区封锁导致快递柜成为“摆设”。用户选择离家更远的柜子，则增加了人员流动传播疫情的可能性。
六是航空物流能力严重不足。航空是时效性很强的交通运输方式，是“空中生命线”与国际应急物资战略通道。但截止至2018年底，全国航空货运飞机仅160架，航空货运机场尚为空白，航空物流能力严重不足，很难满足国内广阔地域与快速增长的航空应急物流需求，国际航空应急物流保障能力薄弱。航空货运公司规模普遍偏小，最大的航空货运公司——顺丰航空仅有货运飞机60架，而美国联邦快递、联合包裹等航空物流巨头均拥有超过600架货运飞机，具有全球送达能力与很强的应急、战时保障能力。
七是医药物流、冷链物流发展滞后。高效医药物流体系尚未完全形成，疫情发生时难以提供快速、精准、高质量的医药配送服务。部分试剂盒、疫苗、药品、血液制品、生鲜食品等需要全程冷链，而冷链物流发展滞后，无全国性冷链物流服务体系，冷链设施设备缺乏，冷链物流标准化程度低，操作流程不规范。
应急物资保障问题背后的深层次原因
上述问题的原因主要是由于五个方面的“缺乏”：
一是缺乏完善的应急物资保障体系与管理体制。国家尚未明确总体应急物资保障的牵头部门，应急物资的采购、生产、接收捐赠、分发调拨、交通运输、邮政快递、仓储配送等职能分散在不同部门、地区和企业，未能形成中央有关部门之间、中央与地方之间以及中央、地方与企业之间的联动机制。应急物资保障缺乏顶层设计、统筹规划、统一调度，应急物资生产与应急物流难以同步。应急物资保障缺乏完善的法规标准，在体制机制、指挥流程、单位协同、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面缺乏法律依据，军、地，政、企在力量与资源融合上缺少可操作的标准。
由于部门分割、地区分割、多头管理、政策不一，应急物资保障链条难以一体化运作，体系化程度低，采购、生产、储备、运输、快递、仓配割裂，最后一公里困难，时效大打折扣，保障效果降低，供需难以匹配。疫情发生初期出现防控真空、应急物资缺乏，防控过程中应急物资不断增加却得不到及时配送、浪费较大。各地政策不同，落地执行有偏差，导致即便有“通行证”，也未必能把物资顺利送进疫区。
二是缺乏应急物资保障大数据平台。尽管相关政府部门、企业拥有各类信息平台，但这些平台缺乏互联互通、信息共享，缺乏可用于应急物资指挥调度、物资需求信息、物流资源信息、通道及环境信息等实时呈现的全国统一大数据平台，缺乏数字化、智能化基础上的应急物资保障“国家大脑”，故难以对全国应急物流资源进行大范围高效率配置。
三是缺乏专业应急能力。海量应急物资接收、分发、物流是一项技术含量高的任务，需专业软硬件、设施设备与人力支撑。无论是各省卫计委还是省市红十字会，均缺乏大规模物资接收、仓储、分类、集散的应急经验，缺乏高效物流管理能力。对于疫区医疗机构的需求，也不完全掌握，应急物资分配给谁多少、倾斜哪里，标准不清晰、操作不合理、过程难监督，物资流动堵塞。专业能力不足很大程度上是因平时缺乏实战演练，缺乏专业化、系统性、常态化的培训。
四是缺乏完善的应急法律法规。国内尚未形成完善的应急物资保障法律法规和政策体系，立法空白甚多。从应急物资采购、储备到运输、调拨、配送以及应急物资管理的组织设立等，均缺少相应法律法规基础。现存的一些法规通常以“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等存在，立法层次低，权威性不够。一些指导性政策过于原则而缺少可操作性。
五是缺乏应急思维。常态思维代替应急思维。例如，捐赠物资从接收到物流配送的全流程基本上是常规的流程，应急特征缺失。
完善应急物资保障体系的思路与建议
我国应急物资保障能力亟待提升，应急物资保障体系有待完善。既要着力解决当前突出问题，也要着力解决长期存在的问题。短期，可通过提高资源配置效率、优化应急物资组织方式，提升应急物资保障能力。中长期，要紧紧围绕国家应急体系建设与应急物资保障需要，根据应急物资保障特点，结合制造强国、交通强国、健康中国、现代化产业体系、治理能力现代化等要求，系统性考虑突发公共事件所需应急物资的储备、生产、采购、运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、分拨、快递、配送、回收以及信息处理等活动，以提升应急物资保障能力与推进应急物资保障现代化为主线，以补齐能力短板为突破方向，以先进技术与组织方式为支撑，以创新体制机制为保障，大力建设供需实时对接、干线支线末端有效衔接、水陆空协同、全国联动、军民融合、国际国内协调、安全高效的现代化应急物资保障体系。
落实上述思路的具体政策建议包括：
短期可通过提高资源配置效率、优化应急物流方式来增强应急物资保障能力
一是加强信息收集整合，提高应急物资供需匹配度。有关部门加强对应急物资保障各类主体信息的获取整合（如工业和信息化部负责应急物资生产信息、交通运输部负责应急运输信息），并实时上报国务院联防联控机制，以便中央全面掌握应急物资需求、生产能力、库存储备、运力等信息，通过信息共享促进上下游协同运作。考虑到应急生产与物流成本的增加，制定合理的应急生产、物流等补偿标准。
二是提升应急物资分发专业化水平。根据防疫需求调整物资流向，防疫主战场（如医院）物资应保尽保，公共服务体系重点保障，群众全覆盖保基本。按照物资类别实施专业化作业，“专业的人干专业的事”。已有分配方案的捐赠物资可直接配送到急需地点，减少入库、卸货、清点、分配、再装车、出库等中间环节。
三是确保应急物流通道畅通。加强运输绿色通道建设，提高干线支线末端衔接效率，消除末端梗阻。充分利用社会化物流网络与物流园区，建立进入疫区应急物资中转服务站。对参与应急物资保障的车辆与人员颁发跨省通行证。对紧急医疗物资、紧缺生活必需品，优先保障运力，对相关车辆“不停车、不检查、不收费”，优先通行。
四是在一定范围实施“无接触配送”。支持危险地区、疫情隔离区推广使用无人机、智能配送机器人、智能快递柜、无人超市等，实现“无接触配送”。
中长期从优化体制机制、提升能力等方面根本性完善应急物资保障体系
一是完善应急物资保障体制与法律法规。明确不同公共突发事件中应急物资主管或牵头部门，建立由交通、铁路、民航、邮政、卫生、应急、发改、工信、商务、财政、金融、市场监管、农业农村、民政、公安、海关、军队、外交、红十字会等共同参与的应急物资保障联席会议制度。健全中央地方联动机制、供需对接机制、军民融合保障机制、社会力量动员及补偿机制、常态化演练及考核评估机制等。按照“第一时间、最快响应”要求，完善相关法规、政策、标准，使应急物资保障在体制机制、指挥流程、协同机制、职责分工上有法可依，使军、地、政、企在力量与资源融合上有操作标准。对应急物资储备、生产、采购、捐赠、运输、配送等组织协调、工作流程等法律法规进行修订，明确各利益相关主体的责权利。
二是建立国家应急物资保障大数据平台。全面提升应急物资保障的网络化、数字化、智能化水平，构建基于政府、军队、社会、企业等多领域融合的国家应急物资大数据平台，使其涵盖应急物资生产储备、捐赠分配、交通运输、邮政快递、分发配送、应急需求等各方面信息。既有利于政府部门全面掌握情况，进行形势判断，也有利于应急物资保障体系各参与方的协同协作。
三是加强应急物资储备体系建设。借鉴国外经验，推动应急物资储备专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位甚至家庭的一体化储备体系。合理安排应急物资储备规模及结构，建设网格化布局的应急物资储备中心库。中央及省（区、市）地方财政在年度财政预算中，可设立应急储备专款。应急物资储备要充分发挥市场机制作用，及时了解医药企业、工业企业、商超、粮库等储存情况，提前协调好各种用品价格，避免价格上涨导致购货不足。做好应急人力资源储备，培训应急装备、设备使用和操作的人员。
四是完善应急物流网络。充分发挥铁路、公路、航空、水路、邮政快递、仓储配送的比较优势，促进彼此有效衔接、互为补充，形成组合优势，构建立体、综合、现代的应急物流网络。加强国内应急物流网络与国际物流网络衔接。合理布局应急物流中心，提升组织能力与服务水平。
五是补齐航空物流、医药物流、冷链物流等短板。从战略高度建设一支与交通强国、大规模应急物资保障相适应的规模化、现代化航空货运机队，布局好航空物流枢纽与货运机场体系，减少战略性国际通道的对外依赖程度。引导大型医药物流企业通过重组、兼并、合作的方式整合中小型医药企业，形成辐射合理区域范围的网络健全、手段先进、配送及时的医药物流服务能力。对医药物流中心建设做好规划，抓好医药物流中心建设的合理布局。健全冷链物流行业标准，提高冷链企业管理水平，加强冷链物流体系建设。
新冠状病毒肺炎疫情防控虽经各方巨大努力，但仍暴露出应急物资储备不足、生产滞后，物流运行不畅、冷链物流薄弱等问题。
国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、国家邮政局发展研究中心学术委员会委员暨战略研究首席特邀专家魏际刚先生认为需完善应急物资保障管理体制，建立国家应急物资保障大数据平台，加强应急物资储备体系建设，完善应急物流网络，提升航空物流、医药物流、冷链物流、智能物流等能力。
第一时间把正确数量、质量、品种的应急物资以正确方式送达目的地，对于一线人员顺利开展防疫救援、保障人民生命安全，快速恢复正常社会生活秩序，减少各类损失、降低经济社会政治方面的不利影响有重大意义。
本次新型冠状病毒肺炎疫情（简称“新冠疫情”）来势猛、波及广，形势复杂严峻。要打赢此疫，需政府快速响应，采取系统综合、多方协同、坚强有力的举措，协调好人力、物力、运力、财力等。其中，为疫区与医疗机构第一时间提供急需医疗物资是一项关键的任务。目前看来，应急物资保障并不尽如人意，应急物资供应链条各环节存在诸多问题，需着力解决。
疫情防控中暴露出的应急物资保障问题
应急物资保障是一项复杂的系统工程。应急物资的生产、采购、捐赠、储备、交通运输、邮政快递、仓储配送、装卸搬运、分拨等各环节相互关联、环环相扣。有时需跨国跨地区运作。确保应急时效，需各环节紧密衔接。但防控疫情暴露出了应急物资保障效率不高、环节割裂，离“第一时间、快速响应”差距很大等问题。
一是医用应急物资储备不足、生产滞后。疫情爆发初期，医用防护服、护目镜、医用外科口罩、N95口罩、相关药品等紧急医用应急物资储备严重不足。各地医疗应急储备只能应对一个小规模的疫情。除湖北省医用防护物资十分紧缺外，全国许多省市也比较紧缺。政府组织企业加紧了重点医疗应急防控物资生产，但因春节期间缺少原材料、员工不足量等因素，医用口罩、医用防护服等产能跟不上爆发式医用物资需求。
二是应急物资分发效率不高。国家紧急调拨、采购以及社会捐赠的大量医护物资抵达武汉后，一方面是武汉周边所有仓库几乎爆仓，堆积着从全国来的物资；另一方面是医用物资仓库停留时间过长，不能第一时间分发配送到急需的医院，对防治工作带来影响。
三是分散的应急物流需求让企业难以应对。新冠疫情发生后，一些重点物流快递企业接到相关政府部门、军方和各地政府的多渠道应急物流运输需求，分散化需求让企业感到应接不暇，加之要求高、春节运力不足，企业难以有效调配资源和优化保障，大量应急物流需求不能及时保障。
四是应急物资干线运输通行不畅。一些地方未经批准封闭高速公路、阻断国省干线公路、擅自设卡、拦截、断路，带来物流通道不畅，干线运输通行受阻，运营车辆出入难度增大。部分省份封村封路现象严重。
五是疫区末端快递收派难。快递配送是人民群众日常消费的重要渠道。交通管控从严、物资驰援增加，导致疫区快递配送单量激增。当地运力难以支撑，每天滞留大量快件。小区封锁导致快递柜成为“摆设”。用户选择离家更远的柜子，则增加了人员流动传播疫情的可能性。
六是航空物流能力严重不足。航空是时效性很强的交通运输方式，是“空中生命线”与国际应急物资战略通道。但截止至2018年底，全国航空货运飞机仅160架，航空货运机场尚为空白，航空物流能力严重不足，很难满足国内广阔地域与快速增长的航空应急物流需求，国际航空应急物流保障能力薄弱。航空货运公司规模普遍偏小，最大的航空货运公司——顺丰航空仅有货运飞机60架，而美国联邦快递、联合包裹等航空物流巨头均拥有超过600架货运飞机，具有全球送达能力与很强的应急、战时保障能力。
七是医药物流、冷链物流发展滞后。高效医药物流体系尚未完全形成，疫情发生时难以提供快速、精准、高质量的医药配送服务。部分试剂盒、疫苗、药品、血液制品、生鲜食品等需要全程冷链，而冷链物流发展滞后，无全国性冷链物流服务体系，冷链设施设备缺乏，冷链物流标准化程度低，操作流程不规范。
应急物资保障问题背后的深层次原因
上述问题的原因主要是由于五个方面的“缺乏”：
一是缺乏完善的应急物资保障体系与管理体制。国家尚未明确总体应急物资保障的牵头部门，应急物资的采购、生产、接收捐赠、分发调拨、交通运输、邮政快递、仓储配送等职能分散在不同部门、地区和企业，未能形成中央有关部门之间、中央与地方之间以及中央、地方与企业之间的联动机制。应急物资保障缺乏顶层设计、统筹规划、统一调度，应急物资生产与应急物流难以同步。应急物资保障缺乏完善的法规标准，在体制机制、指挥流程、单位协同、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面缺乏法律依据，军、地，政、企在力量与资源融合上缺少可操作的标准。
由于部门分割、地区分割、多头管理、政策不一，应急物资保障链条难以一体化运作，体系化程度低，采购、生产、储备、运输、快递、仓配割裂，最后一公里困难，时效大打折扣，保障效果降低，供需难以匹配。疫情发生初期出现防控真空、应急物资缺乏，防控过程中应急物资不断增加却得不到及时配送、浪费较大。各地政策不同，落地执行有偏差，导致即便有“通行证”，也未必能把物资顺利送进疫区。
二是缺乏应急物资保障大数据平台。尽管相关政府部门、企业拥有各类信息平台，但这些平台缺乏互联互通、信息共享，缺乏可用于应急物资指挥调度、物资需求信息、物流资源信息、通道及环境信息等实时呈现的全国统一大数据平台，缺乏数字化、智能化基础上的应急物资保障“国家大脑”，故难以对全国应急物流资源进行大范围高效率配置。
三是缺乏专业应急能力。海量应急物资接收、分发、物流是一项技术含量高的任务，需专业软硬件、设施设备与人力支撑。无论是各省卫计委还是省市红十字会，均缺乏大规模物资接收、仓储、分类、集散的应急经验，缺乏高效物流管理能力。对于疫区医疗机构的需求，也不完全掌握，应急物资分配给谁多少、倾斜哪里，标准不清晰、操作不合理、过程难监督，物资流动堵塞。专业能力不足很大程度上是因平时缺乏实战演练，缺乏专业化、系统性、常态化的培训。
四是缺乏完善的应急法律法规。国内尚未形成完善的应急物资保障法律法规和政策体系，立法空白甚多。从应急物资采购、储备到运输、调拨、配送以及应急物资管理的组织设立等，均缺少相应法律法规基础。现存的一些法规通常以“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等存在，立法层次低，权威性不够。一些指导性政策过于原则而缺少可操作性。
五是缺乏应急思维。常态思维代替应急思维。例如，捐赠物资从接收到物流配送的全流程基本上是常规的流程，应急特征缺失。
完善应急物资保障体系的思路与建议
我国应急物资保障能力亟待提升，应急物资保障体系有待完善。既要着力解决当前突出问题，也要着力解决长期存在的问题。短期，可通过提高资源配置效率、优化应急物资组织方式，提升应急物资保障能力。中长期，要紧紧围绕国家应急体系建设与应急物资保障需要，根据应急物资保障特点，结合制造强国、交通强国、健康中国、现代化产业体系、治理能力现代化等要求，系统性考虑突发公共事件所需应急物资的储备、生产、采购、运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、分拨、快递、配送、回收以及信息处理等活动，以提升应急物资保障能力与推进应急物资保障现代化为主线，以补齐能力短板为突破方向，以先进技术与组织方式为支撑，以创新体制机制为保障，大力建设供需实时对接、干线支线末端有效衔接、水陆空协同、全国联动、军民融合、国际国内协调、安全高效的现代化应急物资保障体系。
落实上述思路的具体政策建议包括：
短期可通过提高资源配置效率、优化应急物流方式来增强应急物资保障能力
一是加强信息收集整合，提高应急物资供需匹配度。有关部门加强对应急物资保障各类主体信息的获取整合（如工业和信息化部负责应急物资生产信息、交通运输部负责应急运输信息），并实时上报国务院联防联控机制，以便中央全面掌握应急物资需求、生产能力、库存储备、运力等信息，通过信息共享促进上下游协同运作。考虑到应急生产与物流成本的增加，制定合理的应急生产、物流等补偿标准。
二是提升应急物资分发专业化水平。根据防疫需求调整物资流向，防疫主战场（如医院）物资应保尽保，公共服务体系重点保障，群众全覆盖保基本。按照物资类别实施专业化作业，“专业的人干专业的事”。已有分配方案的捐赠物资可直接配送到急需地点，减少入库、卸货、清点、分配、再装车、出库等中间环节。
三是确保应急物流通道畅通。加强运输绿色通道建设，提高干线支线末端衔接效率，消除末端梗阻。充分利用社会化物流网络与物流园区，建立进入疫区应急物资中转服务站。对参与应急物资保障的车辆与人员颁发跨省通行证。对紧急医疗物资、紧缺生活必需品，优先保障运力，对相关车辆“不停车、不检查、不收费”，优先通行。
四是在一定范围实施“无接触配送”。支持危险地区、疫情隔离区推广使用无人机、智能配送机器人、智能快递柜、无人超市等，实现“无接触配送”。
中长期从优化体制机制、提升能力等方面根本性完善应急物资保障体系
一是完善应急物资保障体制与法律法规。明确不同公共突发事件中应急物资主管或牵头部门，建立由交通、铁路、民航、邮政、卫生、应急、发改、工信、商务、财政、金融、市场监管、农业农村、民政、公安、海关、军队、外交、红十字会等共同参与的应急物资保障联席会议制度。健全中央地方联动机制、供需对接机制、军民融合保障机制、社会力量动员及补偿机制、常态化演练及考核评估机制等。按照“第一时间、最快响应”要求，完善相关法规、政策、标准，使应急物资保障在体制机制、指挥流程、协同机制、职责分工上有法可依，使军、地、政、企在力量与资源融合上有操作标准。对应急物资储备、生产、采购、捐赠、运输、配送等组织协调、工作流程等法律法规进行修订，明确各利益相关主体的责权利。
二是建立国家应急物资保障大数据平台。全面提升应急物资保障的网络化、数字化、智能化水平，构建基于政府、军队、社会、企业等多领域融合的国家应急物资大数据平台，使其涵盖应急物资生产储备、捐赠分配、交通运输、邮政快递、分发配送、应急需求等各方面信息。既有利于政府部门全面掌握情况，进行形势判断，也有利于应急物资保障体系各参与方的协同协作。
三是加强应急物资储备体系建设。借鉴国外经验，推动应急物资储备专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位甚至家庭的一体化储备体系。合理安排应急物资储备规模及结构，建设网格化布局的应急物资储备中心库。中央及省（区、市）地方财政在年度财政预算中，可设立应急储备专款。应急物资储备要充分发挥市场机制作用，及时了解医药企业、工业企业、商超、粮库等储存情况，提前协调好各种用品价格，避免价格上涨导致购货不足。做好应急人力资源储备，培训应急装备、设备使用和操作的人员。
四是完善应急物流网络。充分发挥铁路、公路、航空、水路、邮政快递、仓储配送的比较优势，促进彼此有效衔接、互为补充，形成组合优势，构建立体、综合、现代的应急物流网络。加强国内应急物流网络与国际物流网络衔接。合理布局应急物流中心，提升组织能力与服务水平。
五是补齐航空物流、医药物流、冷链物流等短板。从战略高度建设一支与交通强国、大规模应急物资保障相适应的规模化、现代化航空货运机队，布局好航空物流枢纽与货运机场体系，减少战略性国际通道的对外依赖程度。引导大型医药物流企业通过重组、兼并、合作的方式整合中小型医药企业，形成辐射合理区域范围的网络健全、手段先进、配送及时的医药物流服务能力。对医药物流中心建设做好规划，抓好医药物流中心建设的合理布局。健全冷链物流行业标准，提高冷链企业管理水平，加强冷链物流体系建设。
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