8月19日上午，江苏省苏州市检察院党组成员、政治部主任徐玲等一行12人至上海铁检院参观交流。在我院党组书记、检察长吴云陪同下，江苏省苏州市检察院一行先后实地参观了我院司法办案区、院史陈列室等场所。双方就绩效考核、检察文化、人才建设、智慧检务、检察新闻宣传及新媒体运营等工作进行了深入交流。
【淮安中院一篇案例入选《中国法院2020年度案例(行政纠纷)》!】
近日，国家法官学院、最高人民法院司法案例研究院主编的《中国法院2020年度案例》系列分册由中国法制出版社陆续出版。市中院行政庭王伏刚撰写的案例文章《开具优惠购房证明是否属于政府的法定职责——杨某、陈某诉淮安市淮阴区码头镇人民政府履行法定职责案》入选《中国法院2020年度案例(行政纠纷)》分册。
该案是依法保护当事人诉权的典型案例。行政机关履行的法定职责，不仅包括法律、法规、规章规定的职责，也包括行政机关因行政承诺或者行政允诺而产生的职责。基于地方政府在拆迁中已经向被拆迁人作出优惠购房的普遍承诺，向被拆迁农民出具优惠购房证明可以认定系地方政府应当履行的法定职责。故二审法院撤销了一审法院裁定并指令继续审理，切实保护了当事人依法应享有的行政诉权，给予了通过行政诉讼解决纠纷的途径。一审法院在继续审理中，本着解决行政争议的立法目的，协调地方政府向当事人出具了优惠证明并最终得以优惠购房，解决了当事人的实质诉求，实现了行政争议的实质性化解了，案件处理取得了法律效果与社会效果的有机统一。
开具优惠购房证明是否属于政府的法定职责
基本案情：杨某某、陈某某（二人系夫妻关系）为淮安市淮阴区码头镇人民政府（以下简称码头镇政府）陶闸村六组村民。因许渡大桥等项目建设需要，码头镇部分农户房屋需要搬迁，杨某某户位于码头镇陶闸村六组集体土地房屋在搬迁范围内。2015年5月4日，杨某某、陈某某（与拆迁实施单位码头镇陶闸村委会签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，该协议约定约定被拆迁房屋及附属物补偿应得补偿款221617.3元，杨某某户协议签订后应搬迁物品后交付拆除，协议对安置房的地点、面积、安置过渡费未有约定。协议签订后，杨某某户因未享受到安置房购房的优惠，要求码头镇政府出具优惠证明被拒绝，提起本案诉讼。
案涉《证明》的主要内容为：某安置小区，兹有码头镇某村某组某户，因某需要，对该户房屋进行拆迁，其现到贵安置小区协商代建住房一套，请贵单位按照与我单位双方约定事项予以办理，署名单位码头镇政府。
裁判结果：江苏省淮安市淮阴区人民法院审理认为，本案的主要争议焦点为被告码头镇政府向拆迁户出具的优惠证明的行为是否属于行政行为。本案中，原告主张被告按照补偿方案应出具而未向原告出具的购房优惠证明，但涉案补偿协议中并无被告作出过相关承诺的内容，原告亦未提供证据证明被告码头镇政府出具优惠证明是在履行其法定职责。从查明事实来看，被告在对拆迁户出具优惠证明的过程中，发挥的作用应当是一种协调作用，主要证明某户为拆迁户，帮助拆迁户在购买安置小区时能享受一定的优惠，而此种协调行为并非被告码头镇政府在行使某种法定职责。因此，不能构成行政法意义上的行政承诺，被告码头镇政府在本案中并未实施或怠于履行法定职责，被诉行为不属于行政行为，原告提起本诉不符合法定起诉条件。据此，江苏省淮安市淮阴区人民法院《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告杨某某、陈某某的起诉。杨某某、陈某某不服一审裁定提起上诉。江苏省淮安市中级人民法院经审理认为：履行法定职责之诉中的法定职责，既包括行政机关应当履行法律、法规或规章规定的职责，也包括行政机关因自己承诺或者行政允诺而产生的职责。本案中，依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地房屋拆迁中，给予被拆迁人合法、合理的补偿安置是地方人民政府的行政职责。上诉人杨某某、陈某某与村委会签订的房屋拆迁补偿安置协议过程中，虽然并未约定杨广友、陈文珍在协议中可以获得的安置房屋的面积、位置以及价格，但根据被上诉人码头镇政府在补偿安置中的实际做法以及其与开发商的具体约定，实际上被上诉人码头镇政府是提供一种优惠的购买方式，以让被拆迁人通过获取补偿费用来购买房屋。上诉人的房屋因需要被拆迁，其有权获得房屋补偿或者以优惠的方式获得安置房以满足其基本的居住权。从一审法院调查获取的证明内容看，该证明系被上诉人向被拆迁人提供。被拆迁人有此证明，才可以优惠的方式购买房屋来最终实现居住的目的。该证明并非被上诉人码头镇政府可开或者可不开，实质上是码头镇政府在拆迁中对被拆迁人作出的一种普遍的承诺，其具有这样的法定职责。上诉人认为被上诉人码头镇政府没有依法履行其承诺的职责，有权向人民法院提起诉讼，一审法院认为被上诉人不具有法定职责，不属于行政行为，从而裁定驳回上诉人的起诉错误，依法应予以纠正。据此，江苏省淮安市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定：一、撤销淮安市淮阴区人民法院（2018）苏0814行初59号行政裁定；二、指令淮安市淮阴区人民法院继续审理。江苏省淮安市淮阴区人民法院在继续审理中，码头镇政府向杨某某户出具了证明，杨某某户遂得以优惠购房。原告杨某某、陈某某于2018年12月18日向法院申请撤回起诉，法院遂裁定予以准许。该案行政争议得以实质性化解。
法官点评：集体土地房屋征收（又称集体土地房屋拆迁）引发的行政案件，是当前行政案件的重要类型。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及地方法规、规章等有关规定，实施集体土地房屋拆迁应当对集体土地上的房屋及地上附着物予以补偿。集体土地房屋及附着物的补偿费归房屋及附着物的所有人，也就是被拆迁村民所有。集体土地上房屋拆迁中，被拆迁农户与拆迁实施单位、拆迁人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》符合行政协议的构成案件，应认定为行政协议而非民事协议。一般而言，集体土地房屋拆迁应在取得征地批准后，由地方政府或行政主管部门依职权开展补偿安置工作。村委会或拆迁公司参与补偿安置协议的签订或签字，一般应视为其接受有关行政主体的委托，该协议中行政机关一方应是具有或履行安置补偿职责的地方政府、有关部门。例外情况是，村委会在不改变土地集体所有性质的前提下，对集体组织村民使用的建设用地通过行使村民自治权的形式，对集体土地在成员内部进行优化调整并自行对集体组织村民的房屋进行安置而签订的搬迁等协议，才可作为民事协议，该类争议才应通过民事诉讼途径解决。当前，集体土地房屋拆迁的相关立法严重滞后，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》仅原则性规定了集体土地房屋作为地上的附着物应按照一定的标准给予补偿。例如，《江苏省土地管理条例》规定“房屋及其他建筑物、构筑物的补偿，按照重置价格结合成新确定”、“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案”等内容。由此，集体土地房屋拆迁的具体补偿标准，大多由设区的地级市依照该省条例的授权自行确定相关标准。根据《国有土地上房屋证书与补偿条例》的有关规定，国有土地上房屋征收中被征收人有权选择产权调换或货币补偿，亦即被征收人享有补偿方式的选择权。集体土地房屋拆迁，本质上是对集体土地被拆迁农民房屋的征收，被拆迁农民将因此而失去居住的房屋。从各地集体土地拆迁实际看，集体土地房屋拆迁其补偿并不局限于货币补偿，通常都包含产权调换、货币补偿等补偿方式。因此，为保障被拆迁农民的正常居住权益以及获得公平合理的补偿，地方政府及有关部门在拆迁补偿中应当提供包括产权调换在内的补偿方式供被拆迁农户选择，以妥善解决被拆迁农民的房屋居住问题。拆迁补偿安置的具体内容一般由拆迁人与被拆迁农户通过签订补偿安置协议的方式予以约定。集体土地拆迁中，不能达成安置补偿协议的，有权行政机关应也依法作出补偿决定，而不应久拖不决、不予处理。考虑各地拆迁状况的不同，补偿安置协议中未约定安置房屋的内容部分，也不能一概认为被拆迁农民已经放弃了产权调换而选择了货币补偿，即不应轻易地剥夺被拆迁农民对补偿方式的选择权，尤其是应当妥善处理房屋拆迁后被拆迁农民的居住问题。补偿安置协议中虽未对安置房屋面积、地点等问题进行约定，但地方政府及有关部门允许被拆迁农民到安置小区等地自行购买房屋，并通过其出具证明来保障被拆迁农户享受购房优惠待遇，可以视为在拆迁中提供了安置居住房屋的补偿方式，能够合理地满足被拆迁农民的住房安置需求。据此，被拆迁农民要求地方政府出具优惠购房的证明，可以认定系其应当履行的法定职责。
供稿：淮安中院行政庭
近日，国家法官学院、最高人民法院司法案例研究院主编的《中国法院2020年度案例》系列分册由中国法制出版社陆续出版。市中院行政庭王伏刚撰写的案例文章《开具优惠购房证明是否属于政府的法定职责——杨某、陈某诉淮安市淮阴区码头镇人民政府履行法定职责案》入选《中国法院2020年度案例(行政纠纷)》分册。
该案是依法保护当事人诉权的典型案例。行政机关履行的法定职责，不仅包括法律、法规、规章规定的职责，也包括行政机关因行政承诺或者行政允诺而产生的职责。基于地方政府在拆迁中已经向被拆迁人作出优惠购房的普遍承诺，向被拆迁农民出具优惠购房证明可以认定系地方政府应当履行的法定职责。故二审法院撤销了一审法院裁定并指令继续审理，切实保护了当事人依法应享有的行政诉权，给予了通过行政诉讼解决纠纷的途径。一审法院在继续审理中，本着解决行政争议的立法目的，协调地方政府向当事人出具了优惠证明并最终得以优惠购房，解决了当事人的实质诉求，实现了行政争议的实质性化解了，案件处理取得了法律效果与社会效果的有机统一。
开具优惠购房证明是否属于政府的法定职责
基本案情：杨某某、陈某某（二人系夫妻关系）为淮安市淮阴区码头镇人民政府（以下简称码头镇政府）陶闸村六组村民。因许渡大桥等项目建设需要，码头镇部分农户房屋需要搬迁，杨某某户位于码头镇陶闸村六组集体土地房屋在搬迁范围内。2015年5月4日，杨某某、陈某某（与拆迁实施单位码头镇陶闸村委会签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，该协议约定约定被拆迁房屋及附属物补偿应得补偿款221617.3元，杨某某户协议签订后应搬迁物品后交付拆除，协议对安置房的地点、面积、安置过渡费未有约定。协议签订后，杨某某户因未享受到安置房购房的优惠，要求码头镇政府出具优惠证明被拒绝，提起本案诉讼。
案涉《证明》的主要内容为：某安置小区，兹有码头镇某村某组某户，因某需要，对该户房屋进行拆迁，其现到贵安置小区协商代建住房一套，请贵单位按照与我单位双方约定事项予以办理，署名单位码头镇政府。
裁判结果：江苏省淮安市淮阴区人民法院审理认为，本案的主要争议焦点为被告码头镇政府向拆迁户出具的优惠证明的行为是否属于行政行为。本案中，原告主张被告按照补偿方案应出具而未向原告出具的购房优惠证明，但涉案补偿协议中并无被告作出过相关承诺的内容，原告亦未提供证据证明被告码头镇政府出具优惠证明是在履行其法定职责。从查明事实来看，被告在对拆迁户出具优惠证明的过程中，发挥的作用应当是一种协调作用，主要证明某户为拆迁户，帮助拆迁户在购买安置小区时能享受一定的优惠，而此种协调行为并非被告码头镇政府在行使某种法定职责。因此，不能构成行政法意义上的行政承诺，被告码头镇政府在本案中并未实施或怠于履行法定职责，被诉行为不属于行政行为，原告提起本诉不符合法定起诉条件。据此，江苏省淮安市淮阴区人民法院《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告杨某某、陈某某的起诉。杨某某、陈某某不服一审裁定提起上诉。江苏省淮安市中级人民法院经审理认为：履行法定职责之诉中的法定职责，既包括行政机关应当履行法律、法规或规章规定的职责，也包括行政机关因自己承诺或者行政允诺而产生的职责。本案中，依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地房屋拆迁中，给予被拆迁人合法、合理的补偿安置是地方人民政府的行政职责。上诉人杨某某、陈某某与村委会签订的房屋拆迁补偿安置协议过程中，虽然并未约定杨广友、陈文珍在协议中可以获得的安置房屋的面积、位置以及价格，但根据被上诉人码头镇政府在补偿安置中的实际做法以及其与开发商的具体约定，实际上被上诉人码头镇政府是提供一种优惠的购买方式，以让被拆迁人通过获取补偿费用来购买房屋。上诉人的房屋因需要被拆迁，其有权获得房屋补偿或者以优惠的方式获得安置房以满足其基本的居住权。从一审法院调查获取的证明内容看，该证明系被上诉人向被拆迁人提供。被拆迁人有此证明，才可以优惠的方式购买房屋来最终实现居住的目的。该证明并非被上诉人码头镇政府可开或者可不开，实质上是码头镇政府在拆迁中对被拆迁人作出的一种普遍的承诺，其具有这样的法定职责。上诉人认为被上诉人码头镇政府没有依法履行其承诺的职责，有权向人民法院提起诉讼，一审法院认为被上诉人不具有法定职责，不属于行政行为，从而裁定驳回上诉人的起诉错误，依法应予以纠正。据此，江苏省淮安市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定：一、撤销淮安市淮阴区人民法院（2018）苏0814行初59号行政裁定；二、指令淮安市淮阴区人民法院继续审理。江苏省淮安市淮阴区人民法院在继续审理中，码头镇政府向杨某某户出具了证明，杨某某户遂得以优惠购房。原告杨某某、陈某某于2018年12月18日向法院申请撤回起诉，法院遂裁定予以准许。该案行政争议得以实质性化解。
法官点评：集体土地房屋征收（又称集体土地房屋拆迁）引发的行政案件，是当前行政案件的重要类型。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及地方法规、规章等有关规定，实施集体土地房屋拆迁应当对集体土地上的房屋及地上附着物予以补偿。集体土地房屋及附着物的补偿费归房屋及附着物的所有人，也就是被拆迁村民所有。集体土地上房屋拆迁中，被拆迁农户与拆迁实施单位、拆迁人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》符合行政协议的构成案件，应认定为行政协议而非民事协议。一般而言，集体土地房屋拆迁应在取得征地批准后，由地方政府或行政主管部门依职权开展补偿安置工作。村委会或拆迁公司参与补偿安置协议的签订或签字，一般应视为其接受有关行政主体的委托，该协议中行政机关一方应是具有或履行安置补偿职责的地方政府、有关部门。例外情况是，村委会在不改变土地集体所有性质的前提下，对集体组织村民使用的建设用地通过行使村民自治权的形式，对集体土地在成员内部进行优化调整并自行对集体组织村民的房屋进行安置而签订的搬迁等协议，才可作为民事协议，该类争议才应通过民事诉讼途径解决。当前，集体土地房屋拆迁的相关立法严重滞后，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《江苏省土地管理条例》仅原则性规定了集体土地房屋作为地上的附着物应按照一定的标准给予补偿。例如，《江苏省土地管理条例》规定“房屋及其他建筑物、构筑物的补偿，按照重置价格结合成新确定”、“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案”等内容。由此，集体土地房屋拆迁的具体补偿标准，大多由设区的地级市依照该省条例的授权自行确定相关标准。根据《国有土地上房屋证书与补偿条例》的有关规定，国有土地上房屋征收中被征收人有权选择产权调换或货币补偿，亦即被征收人享有补偿方式的选择权。集体土地房屋拆迁，本质上是对集体土地被拆迁农民房屋的征收，被拆迁农民将因此而失去居住的房屋。从各地集体土地拆迁实际看，集体土地房屋拆迁其补偿并不局限于货币补偿，通常都包含产权调换、货币补偿等补偿方式。因此，为保障被拆迁农民的正常居住权益以及获得公平合理的补偿，地方政府及有关部门在拆迁补偿中应当提供包括产权调换在内的补偿方式供被拆迁农户选择，以妥善解决被拆迁农民的房屋居住问题。拆迁补偿安置的具体内容一般由拆迁人与被拆迁农户通过签订补偿安置协议的方式予以约定。集体土地拆迁中，不能达成安置补偿协议的，有权行政机关应也依法作出补偿决定，而不应久拖不决、不予处理。考虑各地拆迁状况的不同，补偿安置协议中未约定安置房屋的内容部分，也不能一概认为被拆迁农民已经放弃了产权调换而选择了货币补偿，即不应轻易地剥夺被拆迁农民对补偿方式的选择权，尤其是应当妥善处理房屋拆迁后被拆迁农民的居住问题。补偿安置协议中虽未对安置房屋面积、地点等问题进行约定，但地方政府及有关部门允许被拆迁农民到安置小区等地自行购买房屋，并通过其出具证明来保障被拆迁农户享受购房优惠待遇，可以视为在拆迁中提供了安置居住房屋的补偿方式，能够合理地满足被拆迁农民的住房安置需求。据此，被拆迁农民要求地方政府出具优惠购房的证明，可以认定系其应当履行的法定职责。
供稿：淮安中院行政庭
【武进“三块地”改革试点做法将被提升为江苏省地方法规】#常州城事#省司法厅党委书记高建新、省自然资源厅总规划师林颢一行日前来我市，就《江苏省土地管理条例（修订草案）》开展立法调研。林颢表示，此次修改省条例将总结和提升武进区“三块地”改革试点中的创新制度，上升为地方法规。
此次立法调研以座谈会形式进行。在市级部门座谈会上，市自然资源和规划局汇报了我市贯彻实施新《土地管理法》的基本情况、遇到的问题，并对本次立法提出建议。在行政相对人座谈会上，参与武进区农村土地制度改革三项试点的湟里镇、嘉泽镇、礼嘉镇的相关用地单位代表、村主任及农民代表，分别就武进区农村土地制度改革三项试点享受的改革红利分享了各自观点，并对宅基地的管理、自建区中心村的建设、农村集体经济组织的资源整合及利润分配等提出问题。在区级部门、镇政府参加的座谈会上，调研组听取了武进区政府、部门及礼嘉镇、湖塘司法所等相关单位的意见、建议。
据了解，去年国家对《土地管理法》进行修正后，我省即启动《江苏省土地管理条例》修订工作，在贯彻上位法的同时，将结合江苏实际，积极开展创新，为全省自然资源管理提供坚实的法治保障。林颢在座谈会上表示，省条例是指导全省自然资源部门开展土地管理工作的纲领性文件，目前武进区已形成经过实践检验、各方面普遍认可的成熟做法，此次修改省条例将总结和提升武进区“三块地”改革试点中的创新制度，将土地征收、集体经营性建设用地入市等可复制、可推广的行之有效的办法上升为地方法规。#楼市杂谈# （常州日报）
此次立法调研以座谈会形式进行。在市级部门座谈会上，市自然资源和规划局汇报了我市贯彻实施新《土地管理法》的基本情况、遇到的问题，并对本次立法提出建议。在行政相对人座谈会上，参与武进区农村土地制度改革三项试点的湟里镇、嘉泽镇、礼嘉镇的相关用地单位代表、村主任及农民代表，分别就武进区农村土地制度改革三项试点享受的改革红利分享了各自观点，并对宅基地的管理、自建区中心村的建设、农村集体经济组织的资源整合及利润分配等提出问题。在区级部门、镇政府参加的座谈会上，调研组听取了武进区政府、部门及礼嘉镇、湖塘司法所等相关单位的意见、建议。
据了解，去年国家对《土地管理法》进行修正后，我省即启动《江苏省土地管理条例》修订工作，在贯彻上位法的同时，将结合江苏实际，积极开展创新，为全省自然资源管理提供坚实的法治保障。林颢在座谈会上表示，省条例是指导全省自然资源部门开展土地管理工作的纲领性文件，目前武进区已形成经过实践检验、各方面普遍认可的成熟做法，此次修改省条例将总结和提升武进区“三块地”改革试点中的创新制度，将土地征收、集体经营性建设用地入市等可复制、可推广的行之有效的办法上升为地方法规。#楼市杂谈# （常州日报）
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