浅析政府信息公开中的“过程性信息”“行政执法案卷信息”
我国的信息公开制度已经历了从局部公开到全面公开，从被动公开到自觉公开的演进性进步，但不可忽视的是，在涉及政府信息公开的行政复议和行政诉讼案件中，依然存在着诸多亟待解决的裁断难题。例如：在政府信息公开申请中，行政机关针对部分不宜公开的敏感信息，常引用《政府信息公开条例》第十六条第二款“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”之内容不予公开。此时，大部分政府信息公开申请人会陷入疑惑：自己申请的信息似乎并不属于《政府信息公开条例》第十六条第二款所列情形，行政机关引用该条款拒绝公开，是否构成法律适用错误？是否在以该法律条款作为推诿自身公开职责的借口？
基于上述普遍存在于司法实务中的疑惑，笔者结合自身的司法实践经验，对于《政府信息公开条例》第十六条第二款项下“过程性信息”“行政执法案卷信息”在司法实务中认定标准的进行简要分析。
一、制定背景
（一）过程性信息
在国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》颁布之前，《中华人民共和国政府信息公开条例》并不存在“过程性信息”这一概念。在国办发〔2010〕5号对政府信息公开工作中的难点给出了方向性的指引，进一步明确了政府信息的适用范围，其中规定有：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”至此，“过程性信息”这一法律概念被确定为“处于讨论、研究或者审查中的”信息。而2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》吸收了国办发〔2010〕5号文件规定的内容，并以列举的方式进一步明确了过程性信息的定义：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”
（二）行政执法案卷信息
2019年修订《中华人民共和国政府信息公开条例》系“行政执法案卷信息”首次作为法律概念出现，在此之前，其仅在行政执法监督和案卷评查的有关地方性法规中略有涉猎，如：《山东省行政执法监督条例》及《山东省行政执法案卷评查办法》。
需要注意的是，即便目前这一法律概念已经明确在《中华人民共和国政府信息公开条例》中，但其内涵与外延仍无明确涵涉范围，这亦系司法实践中各级、各地人民法院裁判观点不一的主要原因。
二、司法实践中的认定标准
（一）过程性信息
1、狭义标准
在最高人民法院发布的人民法院政府信息公开十大案例之五中，对“过程性信息”的标准做了狭义解释：“过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。”即，最高人民法院明确了如果相关行政事务已经完成，即处于“完成时”或“过去式”状态，那么此前处于调查、讨论、处理中的信息就不属于过程性信息，该典型案例为过程性信息的认定确立了重要标准，具有典型意义。
2、广义标准
虽然最高人民法院公布典型案例中已经将处于“完成时”或“过去式”状态的信息排除在“过程性信息”中，但在司法实务中，仍有大量人民法院未适用前述典型案例中确定的裁判精神，就“过程性信息”做广义解释。例如：（2021）鲁行终97号行政判决载明：“认定政府信息是否属于过程性信息的标准是信息形成的时间节点，而非当事人申请信息公开的时间节点。本案中，孙某某向邹城市人民政府申请政府信息公开的‘2010年—2020年邹城市向济宁市、山东省政府出具的关于旧村复垦增减挂钩项目试点的请示文件’，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依法可以不予公开，孙某某关于该信息依法应予公开的上诉理由不能成立。”山东省高级人民法院前述认定内容标示着，若某一信息在形成之时是过程性信息，那么它的属性就不会随着时间的推移发生变化。
山东省高级人民法院与最高人民法院公布典型案例观点之差异广泛存在在司法实务中，且笔者依照自身办案经验，结合裁判文书检索结果，可以初步确定“过程性信息的属性不会随着时间的推移发生变化”这一观点的适用数量较“过程性信息是需要依据时间而进行动态评价”的观点稍多。
（二）行政执法案卷信息
目前，关于行政执法案卷信息的界定，并无相关法律及行政法规进行明确规定，在没有上位法对该概念进行明确的前提下，司法实践中可以参考地方性法规对行政执法案卷信息进行界定。例如：《山东省行政执法监督条例》第十四条第二款规定：“行政执法机关在行政执法活动中形成的检查记录、证据材料、执法文书等，应当按照国家和省有关规定进行收集、整理、立卷、归档，并实行集中统一管理。”《山东省行政执法案卷评查办法》第二条第二款规定：“本办法所称行政执法案卷，是指行政执法机关（包括法律法规授权的组织和依据法律法规规章受委托的组织）在实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法过程中制作和收集的与行政执法活动相关的检查记录、证据材料、执法文书等资料，经整理归档形成的卷宗材料。”
根据上述两地方性法规的表述，可以确定行政执法机关在行政执法活动中形成的检查记录、证据材料、执法文书等属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“行政执法案卷信息”，此类信息是可以不予公开的（需注意，并非完全不予公开），除此以外，应当禁止行政执法案件信息过度泛化。但从目前笔者经办的大量案件来看，多数人民法院并未严格依照前述地方性法规的表述就“行政执法案卷信息”的界定标准进行准确裁判，且往往无法就该条款中存在的“豁免情形”进行准确定性。《中华人民共和国政府信息公开条例》中确定的“以公开为常态、不公开为例外”原则在实务操作中仍存在较大的落实空间。
三、行政机关、司法机关应当加强对于“过程性信息”“行政执法案卷信息”的适用与审查。
“过程性信息”“行政执法案卷信息”不予公开，其最初目的系基于保障行政机关正常履行职责、提升行政机关办事效率、维护行政管理秩序、避免过度公开造成不利影响、维护社会公共利益等因素考量。同时，也是为保证行政机关内部以及行政机关之间的充分交流，确保行政机关决策制定过程中的科学性和民主性。在一定程度上而言，这一法律规定制定初衷是具有前瞻性及全面性的。
但是，因相关法律规定并未详细罗列“过程性信息”及“行政执法案卷信息”的具体内容，导致行政机关在作出政府信息公开回复时，无法准确识别相关情形是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定不予公开的条件，亦会为推诿自身公开职责的行政机关留存空隙，拒绝公开申请人意欲获取的关键性信息。由此，在实务操作中，需要相关行政机关、司法机关共同努力，方可实质性化解现存矛盾。
（一）行政机关出于对公民知情权及其他合法权益的保障，应当对“过程性信息”“行政执法案卷信息”进行准确识别、判断、适用。
过程性信息如果已经处于确定的实施阶段，并且对相对人的权利义务产生影响，行政机关仍以该信息属于过程性信息不予公开，则对申请人行使知情权保护自身合法权益构成不当阻却。因此，行政机关对是否属于过程性信息的判断标准，不应仅以“讨论稿”“请示函”等名称或标题进行判断，应当将是否具有非终局性、是否会对外产生约束力作为过程性信息的认定标准。而对于“行政执法案卷信息”，行政机关应当充分考虑信息公开申请的特殊性，尤其在行政强制案件中，应当充分保障信息公开申请人的知情权，这亦有利于构建行政机关在强制拆除过程中全面履行权利义务告知、回避申请说明等程序的合法性。
若相关政府信息公开申请人在信息公开申请中感知到行政机关以“过程性信息”“行政执法案卷信息”为由拒绝履行政府信息公开义务，推诿自身公开职责，应当及时通过行政复议、行政诉讼的方式救济自身权利，纠正行政机关的错误行为。
（二）司法机关就“过程性信息”和“行政执法案卷信息”豁免公开的范围，应不断缩小并遵循严格审查程序，争取早日实现全国司法审判认定同一标准，同案同判。
随着行政体制改革的深入和阳光政府的推进，行政权力公开透明运行的各项机制全面推进，因此政府信息公开豁免规则的重构也必须围绕着《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条确定的“以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民”的原则进行思考和设计。司法机关在处理相关案件时，应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，贯彻对公民知情权的无漏洞保护，针对“过程性信息”和“行政执法案卷信息”豁免公开的范围，应当不断缩小并遵循严格审查程序，在最高人民法院的指导下，逐步实现同案同判，避免不同区域采用不同理解和标准的差异问题，从而实现司法上的公平正义。
本文作者：
靳泽宇
深耕行政诉讼领域多年，经手行政复议、行政诉讼案件总量二百件以上，专业知识扎实，实践经验丰富，法律功底深厚，责任感强。具备会计从业资格、基金从业资格、手语翻译资格，擅长多角度、全方位处理案件。
宋府育
现任北京吴少博律师事务所主办律师。主要研究领域为商品房集体案件维权诉讼、企业关停诉讼、违法建设理论与实务、民事案件与行政案件交叉解决等。提倡采取多元纠纷解决机制，追求委托人利益的最大化。执业理念：诉讼是最后的维权手段，律师是当事人与法律的桥梁，为业先立德。以专业知识，实务经验为核心输出，注重解决律师实际工作的重点和难点，兼顾理论与实战的一流水平律师。
我国的信息公开制度已经历了从局部公开到全面公开，从被动公开到自觉公开的演进性进步，但不可忽视的是，在涉及政府信息公开的行政复议和行政诉讼案件中，依然存在着诸多亟待解决的裁断难题。例如：在政府信息公开申请中，行政机关针对部分不宜公开的敏感信息，常引用《政府信息公开条例》第十六条第二款“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”之内容不予公开。此时，大部分政府信息公开申请人会陷入疑惑：自己申请的信息似乎并不属于《政府信息公开条例》第十六条第二款所列情形，行政机关引用该条款拒绝公开，是否构成法律适用错误？是否在以该法律条款作为推诿自身公开职责的借口？
基于上述普遍存在于司法实务中的疑惑，笔者结合自身的司法实践经验，对于《政府信息公开条例》第十六条第二款项下“过程性信息”“行政执法案卷信息”在司法实务中认定标准的进行简要分析。
一、制定背景
（一）过程性信息
在国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》颁布之前，《中华人民共和国政府信息公开条例》并不存在“过程性信息”这一概念。在国办发〔2010〕5号对政府信息公开工作中的难点给出了方向性的指引，进一步明确了政府信息的适用范围，其中规定有：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”至此，“过程性信息”这一法律概念被确定为“处于讨论、研究或者审查中的”信息。而2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》吸收了国办发〔2010〕5号文件规定的内容，并以列举的方式进一步明确了过程性信息的定义：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”
（二）行政执法案卷信息
2019年修订《中华人民共和国政府信息公开条例》系“行政执法案卷信息”首次作为法律概念出现，在此之前，其仅在行政执法监督和案卷评查的有关地方性法规中略有涉猎，如：《山东省行政执法监督条例》及《山东省行政执法案卷评查办法》。
需要注意的是，即便目前这一法律概念已经明确在《中华人民共和国政府信息公开条例》中，但其内涵与外延仍无明确涵涉范围，这亦系司法实践中各级、各地人民法院裁判观点不一的主要原因。
二、司法实践中的认定标准
（一）过程性信息
1、狭义标准
在最高人民法院发布的人民法院政府信息公开十大案例之五中，对“过程性信息”的标准做了狭义解释：“过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。”即，最高人民法院明确了如果相关行政事务已经完成，即处于“完成时”或“过去式”状态，那么此前处于调查、讨论、处理中的信息就不属于过程性信息，该典型案例为过程性信息的认定确立了重要标准，具有典型意义。
2、广义标准
虽然最高人民法院公布典型案例中已经将处于“完成时”或“过去式”状态的信息排除在“过程性信息”中，但在司法实务中，仍有大量人民法院未适用前述典型案例中确定的裁判精神，就“过程性信息”做广义解释。例如：（2021）鲁行终97号行政判决载明：“认定政府信息是否属于过程性信息的标准是信息形成的时间节点，而非当事人申请信息公开的时间节点。本案中，孙某某向邹城市人民政府申请政府信息公开的‘2010年—2020年邹城市向济宁市、山东省政府出具的关于旧村复垦增减挂钩项目试点的请示文件’，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依法可以不予公开，孙某某关于该信息依法应予公开的上诉理由不能成立。”山东省高级人民法院前述认定内容标示着，若某一信息在形成之时是过程性信息，那么它的属性就不会随着时间的推移发生变化。
山东省高级人民法院与最高人民法院公布典型案例观点之差异广泛存在在司法实务中，且笔者依照自身办案经验，结合裁判文书检索结果，可以初步确定“过程性信息的属性不会随着时间的推移发生变化”这一观点的适用数量较“过程性信息是需要依据时间而进行动态评价”的观点稍多。
（二）行政执法案卷信息
目前，关于行政执法案卷信息的界定，并无相关法律及行政法规进行明确规定，在没有上位法对该概念进行明确的前提下，司法实践中可以参考地方性法规对行政执法案卷信息进行界定。例如：《山东省行政执法监督条例》第十四条第二款规定：“行政执法机关在行政执法活动中形成的检查记录、证据材料、执法文书等，应当按照国家和省有关规定进行收集、整理、立卷、归档，并实行集中统一管理。”《山东省行政执法案卷评查办法》第二条第二款规定：“本办法所称行政执法案卷，是指行政执法机关（包括法律法规授权的组织和依据法律法规规章受委托的组织）在实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法过程中制作和收集的与行政执法活动相关的检查记录、证据材料、执法文书等资料，经整理归档形成的卷宗材料。”
根据上述两地方性法规的表述，可以确定行政执法机关在行政执法活动中形成的检查记录、证据材料、执法文书等属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“行政执法案卷信息”，此类信息是可以不予公开的（需注意，并非完全不予公开），除此以外，应当禁止行政执法案件信息过度泛化。但从目前笔者经办的大量案件来看，多数人民法院并未严格依照前述地方性法规的表述就“行政执法案卷信息”的界定标准进行准确裁判，且往往无法就该条款中存在的“豁免情形”进行准确定性。《中华人民共和国政府信息公开条例》中确定的“以公开为常态、不公开为例外”原则在实务操作中仍存在较大的落实空间。
三、行政机关、司法机关应当加强对于“过程性信息”“行政执法案卷信息”的适用与审查。
“过程性信息”“行政执法案卷信息”不予公开，其最初目的系基于保障行政机关正常履行职责、提升行政机关办事效率、维护行政管理秩序、避免过度公开造成不利影响、维护社会公共利益等因素考量。同时，也是为保证行政机关内部以及行政机关之间的充分交流，确保行政机关决策制定过程中的科学性和民主性。在一定程度上而言，这一法律规定制定初衷是具有前瞻性及全面性的。
但是，因相关法律规定并未详细罗列“过程性信息”及“行政执法案卷信息”的具体内容，导致行政机关在作出政府信息公开回复时，无法准确识别相关情形是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定不予公开的条件，亦会为推诿自身公开职责的行政机关留存空隙，拒绝公开申请人意欲获取的关键性信息。由此，在实务操作中，需要相关行政机关、司法机关共同努力，方可实质性化解现存矛盾。
（一）行政机关出于对公民知情权及其他合法权益的保障，应当对“过程性信息”“行政执法案卷信息”进行准确识别、判断、适用。
过程性信息如果已经处于确定的实施阶段，并且对相对人的权利义务产生影响，行政机关仍以该信息属于过程性信息不予公开，则对申请人行使知情权保护自身合法权益构成不当阻却。因此，行政机关对是否属于过程性信息的判断标准，不应仅以“讨论稿”“请示函”等名称或标题进行判断，应当将是否具有非终局性、是否会对外产生约束力作为过程性信息的认定标准。而对于“行政执法案卷信息”，行政机关应当充分考虑信息公开申请的特殊性，尤其在行政强制案件中，应当充分保障信息公开申请人的知情权，这亦有利于构建行政机关在强制拆除过程中全面履行权利义务告知、回避申请说明等程序的合法性。
若相关政府信息公开申请人在信息公开申请中感知到行政机关以“过程性信息”“行政执法案卷信息”为由拒绝履行政府信息公开义务，推诿自身公开职责，应当及时通过行政复议、行政诉讼的方式救济自身权利，纠正行政机关的错误行为。
（二）司法机关就“过程性信息”和“行政执法案卷信息”豁免公开的范围，应不断缩小并遵循严格审查程序，争取早日实现全国司法审判认定同一标准，同案同判。
随着行政体制改革的深入和阳光政府的推进，行政权力公开透明运行的各项机制全面推进，因此政府信息公开豁免规则的重构也必须围绕着《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条确定的“以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民”的原则进行思考和设计。司法机关在处理相关案件时，应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，贯彻对公民知情权的无漏洞保护，针对“过程性信息”和“行政执法案卷信息”豁免公开的范围，应当不断缩小并遵循严格审查程序，在最高人民法院的指导下，逐步实现同案同判，避免不同区域采用不同理解和标准的差异问题，从而实现司法上的公平正义。
本文作者：
靳泽宇
深耕行政诉讼领域多年，经手行政复议、行政诉讼案件总量二百件以上，专业知识扎实，实践经验丰富，法律功底深厚，责任感强。具备会计从业资格、基金从业资格、手语翻译资格，擅长多角度、全方位处理案件。
宋府育
现任北京吴少博律师事务所主办律师。主要研究领域为商品房集体案件维权诉讼、企业关停诉讼、违法建设理论与实务、民事案件与行政案件交叉解决等。提倡采取多元纠纷解决机制，追求委托人利益的最大化。执业理念：诉讼是最后的维权手段，律师是当事人与法律的桥梁，为业先立德。以专业知识，实务经验为核心输出，注重解决律师实际工作的重点和难点，兼顾理论与实战的一流水平律师。
行政机关对群众举报的违法行为怠于履职 律师介入顺利推动查处
案情简介
广东省某市的农村经济合作社（以下简称“合作社”）秉持着响应国家号召，发展村集体经济谋求全体成员共同利益的基本原则，多年前面向当地村民发包了村内部分耕地。其中，张某等四人在承包耕地后未经批准私自将承包进行了不同程度的改造，极大的破坏了当地生态平衡，变更了国家制定的土地使用性质。张某等四人的行径，对于当地的规划发展造成了一定程度的影响，并且属于违法行为。合作社深知自己作为经济组织并没有相应的执法权，于是采取了向当地自然资源局、区政府进行举报的形式，希望有关单位及时介入对违法行为进行查处。然而相关单位虽然收到了群众举报，却迟迟没有动静，造成了集体利益的进一步损害。为此，经合作社研究决定，在综合考量行政类案件纠纷处理能力后，最终决定委托北京吴少博律师事务所张月争、戴儒雅律师代理案件。
办案历程
介入案件向两单位寄送《履职申请》 针对不履职行为分别提起行政诉讼
张月争、戴儒雅两位律师在介入案件后，根据委托人合作社提供的各项材料，了解到案涉张某四人存在不同程度的违规用地，且管辖部门分别为当地镇政府以及当地自然资源局。在核实土地使用性质后，两位律师建议委托人向两行政机关寄送《履职申请》，申请查处张某等四人违规使用的违法行为。而在《履职申请》送达三个月后，两单位却迟迟没有作出答复和行动，针对两单位怠于履职的行为，张月争、戴儒雅两位律师在充分取证后，向当地人民法院提起了行政诉讼。
政府以已介入案件为由 申请驳回委托人诉请
在与当地镇政府的庭审过程中，两位律师提出了“希望院方确认镇政府未履行法定职责的行为违法，并责令镇政府限期内履行其法定职责”的诉求，同时提交了相应的证据，证明镇政府在实际签收《履职申请》后，至今未做出任何答复。
镇政府则在庭审过程中辩称其以针对原告提出的《履职申请》对案涉张某等四人的违法行为进行立案，进行了现场实地调查。并出示了《立案呈批表》及现场勘查的图片等证据，证明其正在对案涉违法行为进行查证。
而针对镇政府在庭审中递交的证据，张月争、戴儒雅两位律师敏锐的察觉到了证据中存在的问题。首先，镇政府递交的现场勘查图片中，未附有相应的日期，无法确定该照片拍摄的具体时间。其次，《立案呈批表》虽然系《履职申请》送达后作出的，但后续却迟迟没有继续推进，时至案件开庭依然没有取得有效进展，根据相关法律法规，在三个月内未作出针对案涉违法行为的相关处罚决定书，亦在庭审过程中没有提交相关期限延长的证据，足以认定镇政府仅做了立案的程序工作，未对案件进行持续跟进。
自然资源局认定案涉土地不存在违法事实 且非职权范围内
在针对自然资源局提起的行政诉讼中，两位律师在出示了相应的证据并表示了诉请后。自然资源局表示其并未按照原告指明的时间收到《履职申请》，系在接到群众举报，随后组织工作人员进行了现场核查，发现案涉地类为坑塘水面不属于耕地。原告《履职申请》中载明的违法事实并不存在，案涉土地并未改变土地用途。且相关的查处职权，已于2021年正式移交，原告诉请的违法内容不属于自然资源局的查处范畴。最后，案涉土地若存在违法问题，应当由移交职权的行政机关承担。随后，在庭审过程中，将职权移交公告作为证据进行了举证。
张月争、戴儒雅两位律师则针对其提交的证据，积极的发表了质证意见。认为被告自然资源局提供的并不是证据材料，而是法条及政策文件。院方结合其提供的材料，发现移交的职权仅是一部分，案涉查处土地违法使用的权限依然属于被告自然资源局的职责范围内。
最终结果
在张月争、戴儒雅两位律师的介入下，院方确定了两单位存在行政不作为的现象，责令两单位限期内对合作社反映的违法行为进行查处。
本案中，镇政府虽然在收到《履职申请》后及时立案，但仅仅是走了一个形式，始终未深入推进、未对违法人员进行处理。而自然资源局则一再坚称案涉张某等人的行为不属于违法行为，且不在其职权范围内。而两单位推脱职责的辩词，在两次庭审中被张月争、戴儒雅两位律师逐个依据击破，顺利维护了委托人的合法权益。
案情简介
广东省某市的农村经济合作社（以下简称“合作社”）秉持着响应国家号召，发展村集体经济谋求全体成员共同利益的基本原则，多年前面向当地村民发包了村内部分耕地。其中，张某等四人在承包耕地后未经批准私自将承包进行了不同程度的改造，极大的破坏了当地生态平衡，变更了国家制定的土地使用性质。张某等四人的行径，对于当地的规划发展造成了一定程度的影响，并且属于违法行为。合作社深知自己作为经济组织并没有相应的执法权，于是采取了向当地自然资源局、区政府进行举报的形式，希望有关单位及时介入对违法行为进行查处。然而相关单位虽然收到了群众举报，却迟迟没有动静，造成了集体利益的进一步损害。为此，经合作社研究决定，在综合考量行政类案件纠纷处理能力后，最终决定委托北京吴少博律师事务所张月争、戴儒雅律师代理案件。
办案历程
介入案件向两单位寄送《履职申请》 针对不履职行为分别提起行政诉讼
张月争、戴儒雅两位律师在介入案件后，根据委托人合作社提供的各项材料，了解到案涉张某四人存在不同程度的违规用地，且管辖部门分别为当地镇政府以及当地自然资源局。在核实土地使用性质后，两位律师建议委托人向两行政机关寄送《履职申请》，申请查处张某等四人违规使用的违法行为。而在《履职申请》送达三个月后，两单位却迟迟没有作出答复和行动，针对两单位怠于履职的行为，张月争、戴儒雅两位律师在充分取证后，向当地人民法院提起了行政诉讼。
政府以已介入案件为由 申请驳回委托人诉请
在与当地镇政府的庭审过程中，两位律师提出了“希望院方确认镇政府未履行法定职责的行为违法，并责令镇政府限期内履行其法定职责”的诉求，同时提交了相应的证据，证明镇政府在实际签收《履职申请》后，至今未做出任何答复。
镇政府则在庭审过程中辩称其以针对原告提出的《履职申请》对案涉张某等四人的违法行为进行立案，进行了现场实地调查。并出示了《立案呈批表》及现场勘查的图片等证据，证明其正在对案涉违法行为进行查证。
而针对镇政府在庭审中递交的证据，张月争、戴儒雅两位律师敏锐的察觉到了证据中存在的问题。首先，镇政府递交的现场勘查图片中，未附有相应的日期，无法确定该照片拍摄的具体时间。其次，《立案呈批表》虽然系《履职申请》送达后作出的，但后续却迟迟没有继续推进，时至案件开庭依然没有取得有效进展，根据相关法律法规，在三个月内未作出针对案涉违法行为的相关处罚决定书，亦在庭审过程中没有提交相关期限延长的证据，足以认定镇政府仅做了立案的程序工作，未对案件进行持续跟进。
自然资源局认定案涉土地不存在违法事实 且非职权范围内
在针对自然资源局提起的行政诉讼中，两位律师在出示了相应的证据并表示了诉请后。自然资源局表示其并未按照原告指明的时间收到《履职申请》，系在接到群众举报，随后组织工作人员进行了现场核查，发现案涉地类为坑塘水面不属于耕地。原告《履职申请》中载明的违法事实并不存在，案涉土地并未改变土地用途。且相关的查处职权，已于2021年正式移交，原告诉请的违法内容不属于自然资源局的查处范畴。最后，案涉土地若存在违法问题，应当由移交职权的行政机关承担。随后，在庭审过程中，将职权移交公告作为证据进行了举证。
张月争、戴儒雅两位律师则针对其提交的证据，积极的发表了质证意见。认为被告自然资源局提供的并不是证据材料，而是法条及政策文件。院方结合其提供的材料，发现移交的职权仅是一部分，案涉查处土地违法使用的权限依然属于被告自然资源局的职责范围内。
最终结果
在张月争、戴儒雅两位律师的介入下，院方确定了两单位存在行政不作为的现象，责令两单位限期内对合作社反映的违法行为进行查处。
本案中，镇政府虽然在收到《履职申请》后及时立案，但仅仅是走了一个形式，始终未深入推进、未对违法人员进行处理。而自然资源局则一再坚称案涉张某等人的行为不属于违法行为，且不在其职权范围内。而两单位推脱职责的辩词，在两次庭审中被张月争、戴儒雅两位律师逐个依据击破，顺利维护了委托人的合法权益。
信赖利益保护原则简述及在违法建筑赔偿案件中的个案讨论
一、信赖利益保护原则的含义与适用范围
在行政诉讼司法实践中，我们经常能听到信赖利益保护原则这一词，但对于该原则在行政法中的具体定义，至今立法上并未有明确规定。不同的学者也对此进行了不同的界定与表述，比如应松年教授指出信赖利益保护原则是对行政相对人基于对行政机关的信任而作出的行为活动所产生的正当利益而给予的法律保护；姜明安教授则从行政主体角度阐述该原则的基本定义，他认为行政机关不得随意撤销行政行为，在必须撤销的情况下（如对公告利益造成损害），应赔偿或补偿行政相对人的利益损失。
学说上普遍认为，《行政许可法》第8条、第69条实质上确立了信赖利益保护原则，并以“存续保护”或“补偿保护”等方式，对公民在行政许可中的权益予以保障。但在实践中，很多时候我们讨论的信赖利益保护原则早已超过了行政许可法规定的范畴，包括行政允诺、行政协议、行政指导、违法建筑认定及赔偿等案件中，法院以及当事人都对信赖利益原则进行了引用及说理。因此，笔者认为，信赖利益保护原则属于行政法的基本原则，适用范围不应局限于行政许可范围，其可以适用于整个行政法领域。
二、信赖利益保护原则的构成要件
学术界对于信赖利益保护原则的构成要件，主要有两种不同的学说，即三要件说和四要件说。
关于三要件说。第一，信赖基础，指的是行政主体作出的行政行为，且这一行政行为足以相对人产生特定的期望和信赖。第二，信赖行为，也被称为信赖表现，指的是行政相对人根据信赖基础所作出的行为。第三，信赖利益具有正当性，指的是相对人对行政行为的信赖必须是善意的且对于行政行为的违法并无重大过失。
关于四要件说。部分学者认为需要将公共利益与个人利益的衡量也作为进行信赖利益保护的必要条件，认为适用信赖利益保护原则，应当将公共利益与信赖利益相比较，确保所保护的信赖利益更值得与重要。
目前而言，三要件说是学术界的通说，能指导大多数信赖利益保护案件，保护行政相对人的信赖利益。
三、司法实践中关于信赖利益保护原则的适用与困境
由于法律法规中并没有关于信赖利益原则的具体规定，法院在审判活动中对该原则的适用，一般采用两种模式，分别是“信赖基础与相对人客观行为共同生成信赖利益”以及“作为信赖基础的政府行为生成信赖利益”。模式一即“信赖基础+信赖表现®保护利益”，该模式与学术界主张的“三要件”最为类似；模式二为“信赖基础®信赖利益”，即只要行政机关作出行政行为，那么相对人便具有了信赖利益，而相对人的行为则与信赖利益的产生无直接因果关系。
虽然信赖利益保护原则在近些年的司法实践中逐步发展，但也遇到了相应的困境。首先，在立法层面，该原则未写进宪法中，这也制约了该原则具体性规定的制定与出台；其次，现有的法律法规中只有《行政许可法》进行了规范，其他行政领域并未有相关法律明确规定，应当扩大信赖利益保护原则的适用范围；再者，信赖利益保护原则的适用是建立在信赖基础上的，而信赖基础又包含了合法授益行政行为与违法授益行政行为两种类型，其中对于违法授益行政行为效力认定以及处理方式的争议，至今未形成统一的司法审查标准，这也影响到行政相对人在信赖基础违法情况下信赖利益的有效保护问题；最后，《国家赔偿法》中并没有规定适用信赖利益保护原则应当对当事人的损失进行赔偿的规定，也没有具体的赔偿标准及归责原则。总的来说，因立法层面上的缺失，导致信赖利益原则在司法实践中没有一个统一的认定标准，因此在实践中每个地区的法院对信赖利益的认定存在不同，这也导致无法全面有效保护行政相对人合法权益的局面。
四、信赖利益保护原则在违法建筑赔偿案件中的个案讨论
近期，笔者办理了一件违法建筑行政赔偿案件。在确认强拆违法案件生效后，当事人向行政机关提出了行政赔偿申请，行政机关以案涉建筑属于违法建筑，不是当事人的合法利益为由，作出不予赔偿决定。经起诉，一审维持行政机关原不予赔偿决定，二审省高院在判决中明确：当事人在建设案涉养殖用房前，签订了用地协议，办理了农业结构调整用地备案手续，乡政府、县畜牧局、县国土资源局均同意备案，并且养殖用房建成至被拆除前已实际经营多年，期间并未有相关职能部门提出异议，在此情况下，当事人对政府产生了一定的信赖利益。案涉养殖用房虽然在河道管理范围内，依法应予拆除，但基于信赖利益保护原则，在拆除前应依法予以相应补偿。县政府在未予以相应补偿的情况下违法强拆，对当事人遭受的合理损失，应予以相应赔偿。同时，鉴于当事人明知或应当知道案涉养殖用房建设在河道管理范围内，当事人存在一定过错，因此可以减轻县政府的赔偿责任。二审省高院依法撤销了一审判决，并责令县政府重新作出赔偿决定。
到此，也许大家认为会有一个比较圆满的结局，但实际上，县政府重新作出的赔偿决定中，依然认定当事人的养殖用房属于违法建筑，不属于应当保护的合法权益，只象征性对强拆后的建筑残值进行了几万元的赔偿。当事人起诉至中院，中院维持了县政府的赔偿决定。在一审判决中，法院对政府信赖利益作了详细的阐述，法院认为当事人对案涉建筑是否享有合法权益是本案关键。“本院认为在国家赔偿法律领域并没有关于所谓‘信赖利益’的法律规定，‘信赖利益’的概念、内涵与外延、构成要件以及是否属于国家赔偿应予以保护的范畴，尚处于理论探讨阶段……”，“本院认为即使适用该理论概念在行政赔偿领域对公民、法人和其他组织的有关利益实施保护，也应严格从主、客观角度把握适用情形，适用情形至少应同时满足：公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为时是善意的，且有理由相信人民政府作出行为的合法性；公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为不违反法律、行政法规的强制性规定；公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为的后果不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民、法人和其他组织有关利益的持续存在具有合理性”。法院最终认为，当事人对案涉养殖用房位于河道管理范围内是明知，不属于善意，且相关乡政府、县畜牧局、县国土资源局的备案行为，即使存在，也明显超越职权；同时，法院认为当事人的行为违反《河道管理条例》及《防洪法》的禁止性规定，当事人的养殖用房影响行洪泄洪，影响两岸群众的生命、财产安全；当事人的养殖用房位于河道管理范围内，所占用土地根本不属于设施农用地，该建筑自始不具有存在的合理性。
在本案中，中院与高院关于信赖利益就有不同的认定标准及裁判结果，这也体现了信赖利益保护原则的司法现状。中院认为本案的信赖基础有问题以及信赖利益不具有正当性，因此最终认定不存在信赖利益。但笔者认为，信赖利益保护原则着重点应放在对行政相对人的利益保护上。信赖基础包含行政机关合法行政行为和违法行政行为，即使违法行政行为，只要足以产生让当事人信赖，就应予以保护。另外，关于信赖利益正当性，笔者认为，当事人的行为符合一般行为人的常识和逻辑，并且没有重大过错，该信赖利益就应予以保护。
参考《行政许可法》第69条规定，超越法定职权作出准予行政许可决定的，该行政许可被撤销，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿；被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，该行政许可被撤销的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。笔者认为，不能将当初行政机关作出足以让当事人信赖的行政行为的违法责任全部归于当事人，在当事人没有重大过失或故意严重违法的情形下，应根据双方过错程度予以归责，并依法予以赔偿。具体到本案，高院已经作出了说理，认定当事人具有信赖利益，应当予以赔偿，只不过因当事人自身有过错，行政机关可以减轻赔偿责任。但一审中院仍固执己见，坚持认定当事人不具有信赖利益，所建房屋不属于合法权益，明显属于错判。该案现在二审中，期待省高院能再次纠错，作出公正裁判。
信赖利益保护原则，虽然属于行政法的基本原则，但因立法上的不完善，司法实践中并没有一套统一的认定标准，由此造成行政相对人合法权益受损而无法形成有效的救济这一现实困境。鉴于笔者能力有限，本文仅就该原则作简单介绍，同时就笔者自己办理的一个案件进行个案讨论，更深入的研究，还请读者自己阅读相关著作以及研究相关裁判文书。期待将来我国法律能进一步完善，让信赖利益保护原则适用于所有行政领域案件中，且能确实有效保护行政相对人的合法权益不受损失。
本文作者：
崔明杰
中国政法大学毕业，执业6年。北京吴少博律师事务所主办律师，具备丰富办案经验，曾代理多起行政诉讼、征地拆迁、群体诉讼类重大复杂疑难案件，为当事人争取理想的补偿安置，获得征地拆迁维权当事人赞誉。以勤勉尽责作为对自己的要求，并注重熏陶品行和职业道德修养。专业的教育背景、不同行业的历练和多年法律行业的职业经历，积淀了扎实的理论功底和实践经验，高度为当事人着想、为其化解矛盾的工作态度深受当事人信任，凭借特有的细致和敏锐，为委托人提供了高效、专业的法律服务，取得了良好的经济效益，维护了当事人的合法权益。
一、信赖利益保护原则的含义与适用范围
在行政诉讼司法实践中，我们经常能听到信赖利益保护原则这一词，但对于该原则在行政法中的具体定义，至今立法上并未有明确规定。不同的学者也对此进行了不同的界定与表述，比如应松年教授指出信赖利益保护原则是对行政相对人基于对行政机关的信任而作出的行为活动所产生的正当利益而给予的法律保护；姜明安教授则从行政主体角度阐述该原则的基本定义，他认为行政机关不得随意撤销行政行为，在必须撤销的情况下（如对公告利益造成损害），应赔偿或补偿行政相对人的利益损失。
学说上普遍认为，《行政许可法》第8条、第69条实质上确立了信赖利益保护原则，并以“存续保护”或“补偿保护”等方式，对公民在行政许可中的权益予以保障。但在实践中，很多时候我们讨论的信赖利益保护原则早已超过了行政许可法规定的范畴，包括行政允诺、行政协议、行政指导、违法建筑认定及赔偿等案件中，法院以及当事人都对信赖利益原则进行了引用及说理。因此，笔者认为，信赖利益保护原则属于行政法的基本原则，适用范围不应局限于行政许可范围，其可以适用于整个行政法领域。
二、信赖利益保护原则的构成要件
学术界对于信赖利益保护原则的构成要件，主要有两种不同的学说，即三要件说和四要件说。
关于三要件说。第一，信赖基础，指的是行政主体作出的行政行为，且这一行政行为足以相对人产生特定的期望和信赖。第二，信赖行为，也被称为信赖表现，指的是行政相对人根据信赖基础所作出的行为。第三，信赖利益具有正当性，指的是相对人对行政行为的信赖必须是善意的且对于行政行为的违法并无重大过失。
关于四要件说。部分学者认为需要将公共利益与个人利益的衡量也作为进行信赖利益保护的必要条件，认为适用信赖利益保护原则，应当将公共利益与信赖利益相比较，确保所保护的信赖利益更值得与重要。
目前而言，三要件说是学术界的通说，能指导大多数信赖利益保护案件，保护行政相对人的信赖利益。
三、司法实践中关于信赖利益保护原则的适用与困境
由于法律法规中并没有关于信赖利益原则的具体规定，法院在审判活动中对该原则的适用，一般采用两种模式，分别是“信赖基础与相对人客观行为共同生成信赖利益”以及“作为信赖基础的政府行为生成信赖利益”。模式一即“信赖基础+信赖表现®保护利益”，该模式与学术界主张的“三要件”最为类似；模式二为“信赖基础®信赖利益”，即只要行政机关作出行政行为，那么相对人便具有了信赖利益，而相对人的行为则与信赖利益的产生无直接因果关系。
虽然信赖利益保护原则在近些年的司法实践中逐步发展，但也遇到了相应的困境。首先，在立法层面，该原则未写进宪法中，这也制约了该原则具体性规定的制定与出台；其次，现有的法律法规中只有《行政许可法》进行了规范，其他行政领域并未有相关法律明确规定，应当扩大信赖利益保护原则的适用范围；再者，信赖利益保护原则的适用是建立在信赖基础上的，而信赖基础又包含了合法授益行政行为与违法授益行政行为两种类型，其中对于违法授益行政行为效力认定以及处理方式的争议，至今未形成统一的司法审查标准，这也影响到行政相对人在信赖基础违法情况下信赖利益的有效保护问题；最后，《国家赔偿法》中并没有规定适用信赖利益保护原则应当对当事人的损失进行赔偿的规定，也没有具体的赔偿标准及归责原则。总的来说，因立法层面上的缺失，导致信赖利益原则在司法实践中没有一个统一的认定标准，因此在实践中每个地区的法院对信赖利益的认定存在不同，这也导致无法全面有效保护行政相对人合法权益的局面。
四、信赖利益保护原则在违法建筑赔偿案件中的个案讨论
近期，笔者办理了一件违法建筑行政赔偿案件。在确认强拆违法案件生效后，当事人向行政机关提出了行政赔偿申请，行政机关以案涉建筑属于违法建筑，不是当事人的合法利益为由，作出不予赔偿决定。经起诉，一审维持行政机关原不予赔偿决定，二审省高院在判决中明确：当事人在建设案涉养殖用房前，签订了用地协议，办理了农业结构调整用地备案手续，乡政府、县畜牧局、县国土资源局均同意备案，并且养殖用房建成至被拆除前已实际经营多年，期间并未有相关职能部门提出异议，在此情况下，当事人对政府产生了一定的信赖利益。案涉养殖用房虽然在河道管理范围内，依法应予拆除，但基于信赖利益保护原则，在拆除前应依法予以相应补偿。县政府在未予以相应补偿的情况下违法强拆，对当事人遭受的合理损失，应予以相应赔偿。同时，鉴于当事人明知或应当知道案涉养殖用房建设在河道管理范围内，当事人存在一定过错，因此可以减轻县政府的赔偿责任。二审省高院依法撤销了一审判决，并责令县政府重新作出赔偿决定。
到此，也许大家认为会有一个比较圆满的结局，但实际上，县政府重新作出的赔偿决定中，依然认定当事人的养殖用房属于违法建筑，不属于应当保护的合法权益，只象征性对强拆后的建筑残值进行了几万元的赔偿。当事人起诉至中院，中院维持了县政府的赔偿决定。在一审判决中，法院对政府信赖利益作了详细的阐述，法院认为当事人对案涉建筑是否享有合法权益是本案关键。“本院认为在国家赔偿法律领域并没有关于所谓‘信赖利益’的法律规定，‘信赖利益’的概念、内涵与外延、构成要件以及是否属于国家赔偿应予以保护的范畴，尚处于理论探讨阶段……”，“本院认为即使适用该理论概念在行政赔偿领域对公民、法人和其他组织的有关利益实施保护，也应严格从主、客观角度把握适用情形，适用情形至少应同时满足：公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为时是善意的，且有理由相信人民政府作出行为的合法性；公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为不违反法律、行政法规的强制性规定；公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为的后果不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民、法人和其他组织有关利益的持续存在具有合理性”。法院最终认为，当事人对案涉养殖用房位于河道管理范围内是明知，不属于善意，且相关乡政府、县畜牧局、县国土资源局的备案行为，即使存在，也明显超越职权；同时，法院认为当事人的行为违反《河道管理条例》及《防洪法》的禁止性规定，当事人的养殖用房影响行洪泄洪，影响两岸群众的生命、财产安全；当事人的养殖用房位于河道管理范围内，所占用土地根本不属于设施农用地，该建筑自始不具有存在的合理性。
在本案中，中院与高院关于信赖利益就有不同的认定标准及裁判结果，这也体现了信赖利益保护原则的司法现状。中院认为本案的信赖基础有问题以及信赖利益不具有正当性，因此最终认定不存在信赖利益。但笔者认为，信赖利益保护原则着重点应放在对行政相对人的利益保护上。信赖基础包含行政机关合法行政行为和违法行政行为，即使违法行政行为，只要足以产生让当事人信赖，就应予以保护。另外，关于信赖利益正当性，笔者认为，当事人的行为符合一般行为人的常识和逻辑，并且没有重大过错，该信赖利益就应予以保护。
参考《行政许可法》第69条规定，超越法定职权作出准予行政许可决定的，该行政许可被撤销，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿；被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，该行政许可被撤销的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。笔者认为，不能将当初行政机关作出足以让当事人信赖的行政行为的违法责任全部归于当事人，在当事人没有重大过失或故意严重违法的情形下，应根据双方过错程度予以归责，并依法予以赔偿。具体到本案，高院已经作出了说理，认定当事人具有信赖利益，应当予以赔偿，只不过因当事人自身有过错，行政机关可以减轻赔偿责任。但一审中院仍固执己见，坚持认定当事人不具有信赖利益，所建房屋不属于合法权益，明显属于错判。该案现在二审中，期待省高院能再次纠错，作出公正裁判。
信赖利益保护原则，虽然属于行政法的基本原则，但因立法上的不完善，司法实践中并没有一套统一的认定标准，由此造成行政相对人合法权益受损而无法形成有效的救济这一现实困境。鉴于笔者能力有限，本文仅就该原则作简单介绍，同时就笔者自己办理的一个案件进行个案讨论，更深入的研究，还请读者自己阅读相关著作以及研究相关裁判文书。期待将来我国法律能进一步完善，让信赖利益保护原则适用于所有行政领域案件中，且能确实有效保护行政相对人的合法权益不受损失。
本文作者：
崔明杰
中国政法大学毕业，执业6年。北京吴少博律师事务所主办律师，具备丰富办案经验，曾代理多起行政诉讼、征地拆迁、群体诉讼类重大复杂疑难案件，为当事人争取理想的补偿安置，获得征地拆迁维权当事人赞誉。以勤勉尽责作为对自己的要求，并注重熏陶品行和职业道德修养。专业的教育背景、不同行业的历练和多年法律行业的职业经历，积淀了扎实的理论功底和实践经验，高度为当事人着想、为其化解矛盾的工作态度深受当事人信任，凭借特有的细致和敏锐，为委托人提供了高效、专业的法律服务，取得了良好的经济效益，维护了当事人的合法权益。
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