【县乡一体 条抓块统——推进基层治理现代化的浙江实践】（本报记者 施力维 于山）“上面千条线，下面一根针”，过去常用来形容基层治理的千头万绪。“条”“块”分割、县乡权责不对等、“看得见、管不着”、基层干部负担重等，是长期以来困扰基层的老大难问题。
如何将“千条线，拧成一股绳”？2020年10月以来，浙江在衢州全市域6个县（市、区）以及杭州余杭区等14个试点县（市、区），部署开展“县乡一体，条抓块统”改革。省委改革办牵头，会同省委组织部、省委政法委、省委编办、省司法厅、省大数据局等统筹推进改革试点，各地坚持党建引领，差异化探索，推出了“一张事项责任清单”“一网智治指挥体系”“基层治理一件事”“一支队伍管执法”“一套县乡干部管理考评机制”“一个‘四治融合’城乡基层治理体系”等一系列改革举措。
一年多来，以县域为单元，以事项为切入口，县级各部门“条”的权责关系被逐步理顺，乡镇（街道）“块”的统筹能力得到增强，“条”“块”更加协同。在数字化改革强大动能的推动下，试点地区的基层治理能力得到进一步提升，全省上下贯通、县乡一体的整体智治格局正在形成。
理顺“千条线” 厘清县乡权责界面
“县乡一体，条抓块统”改革，扎根于基层，创新于基层。一些基层“想管却管不好，想治却治不了”的难题，通过县级各部门与乡镇（街道）间“条”“块”协作的模式，迎刃而解。
为了理顺各部门“千条线”，各试点地区首先明晰了县乡事项责任边界，做到“一张清单明权责”。各地围绕“属地管理”还编制了事项责任清单，并同步建立配套的准入、调整和评估机制。目前，全省各试点单位梳理了67项“属地管理”事项。
在明确责任边界的基础上，全省各地在监管执法、应急管理、纠纷化解、平安建设等重点领域，谋划推出一批重要、高频、急迫、多跨的基层治理“一件事”集成改革项目。据统计，各试点县平均推出13件基层治理“一件事”。这为基层减负的同时，也解决了一些基层治理事项“处置难、办理慢”的问题。
河道非法采砂，威胁水利安全，让衢州市衢江沿线的乡镇（街道）备感压力。由于该事项涉及水利、公安、林业、自然资源和规划等多个部门，过去乡镇（街道）发现非法采砂制砂后，需要协调各部门处置。“我们有属地责任，但是‘看得见、管不了’，部门则是‘管得了、看不见’。”衢州市衢江区高家镇相关负责人说，针对非法采砂也搞过联合执法，但部门间职责不清、联而不合，不能形成长效机制。
如何根治病症？衢州以“事项”为切入口，打破条块壁垒，促进县乡协同，推动基层治理“一件事”改革。衢江区进一步明确事项权责，再造事件处置流程，并开发数字化应用系统，一旦发现非法采砂行为，只要乡镇（街道）吹哨，区水利局即负责牵头，其他相关部门协同处理，行政效率大幅提高。通过此机制，当地实现非法采砂和违规制砂动态清零。
像非法采砂这样跨领域、跨部门、跨层级的基层治理难事还有很多。通过“一件事”集成改革，明确由“条”上的部门来牵头抓一件事的落实，减轻“块”上因属地责任带来的压力。
“这体现的是‘整体政府’的理念。”浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃说，属地责任不能无限放大。明确县级各部门及乡镇（街道）的职责，是基层减负、基层善治的关键。
拧成“一股绳” 推动各类资源下沉
改革，明确了“条抓”，还要加强“块统”，这样才能让“千条线”拧成一股绳。
“‘块’能不能统起来，关键在于能否为其赋能、赋权，并提供制度性的保障。”杭州市临平区委改革办相关负责人说，对基层来说，这是一个先做减法再做加法的过程。
金华市婺城区通过“一支队伍管执法”改革，将执法权下沉到基层。区综合行政执法队集中行使27个管理领域2511项行政处罚权，并根据需要,向乡镇（街道）赋权。市场监管、交通运输、生态环境、卫生健康、消防救援等专业执法队以及15支乡镇综合执法队，构成了基层执法队伍体系。
行政执法力量下沉到乡镇（街道），是一次突破性的改革。浙江大学公共政策研究院副院长蔡宁说，推动执法事项下放，赋予乡镇（街道）更大的权力，提高乡镇（街道）统筹协调能力，这对长期以来以县级为基层治理中心的行政管理体制是一次突破。
“执法事项和配套力量下沉到乡镇（街道），实现了基层行政执法从碎片化向一体化加快转变。”衢州市委改革办相关负责人说。衢州市在35个中心镇整合8个部门派驻力量，组建乡镇（街道）综合执法队，采取大镇带小乡的“1+X”模式，实现103个乡镇（街道）全覆盖，大大集约了执法资源。
嘉兴则通过大综合行政执法改革，实现了“综合查一次”，将执法对企业、群众的影响程度降到了最低。
改革，还进一步配强乡镇（街道）的人员力量。各试点县（市、区）按照“编随事走、人随编走”，基于政务服务事项和“属地管理”事项责任等清单，推动人员编制资源向乡镇（街道）下沉。如人口众多、基层治理事务繁杂的瑞安市，已向乡镇（街道）下沉人员和编制近800名，约占机关人员总数的20%。
针对部门下沉干部，各地还优化了考核机制。在衢州，各县（市、区）根据干部所属的“岗位、模块、组团、专班”，对所有乡镇（街道）干部和部门派驻乡镇（街道）干部实行“四维考评”。年底县级部门和乡镇（街道）展开“双向互评”，对表现优秀的部门派驻人员实行正向激励，反之则可申请派驻部门召回，这将影响该人员的评先评优及职级晋升。
行政执法权下放，部门人员下沉，改革考评机制，调动起了乡镇（街道）干部的积极性，进一步激发了基层治理的活力，提升了乡镇（街道）“统”的能力。
穿针引线 数字化改革助力整体智治
当前，浙江数字化改革正稳步推进，一系列具有全国性影响力的重大应用成果纷纷涌现。
数字化改革穿针引线，为“千条线拧成一股绳”形成整体智治的格局，提供了有效路径。
打造“一体化智能化公共数据平台”、建设“五大系统”、构建“制度和理论两大体系”的数字化改革“152”体系，如何向县以下延伸，更多惠及基层治理，这是浙江要进一步探索的重大课题。
推动“152”体系向县以下延伸，加快推进基层治理数字化改革，浙江有基础也有潜力。2016年以来，浙江建设了“一中心四平台一网格”的“141”基层治理体系。
推动“152”与“141”衔接贯通，衢州正在开展一系列探索。
当地把“县级矛调中心”迭代升级为功能更加齐全的“县级社会治理中心”。为对接“152”，该中心新增了重大应急管理、监管执法协调指挥、基层社会治理业务指导等功能，提升了承接任务时的过滤分拨、分析研判、预测预警能力。
当地还将乡镇（街道）“基层治理四平台”做了进一步的迭代完善，形成了“综治工作、监管执法、应急管理、公共服务”4个模块+“党建统领”“经济生态”2个模块的架构。这六大模块基本涵盖了乡镇（街道）的核心业务，基本具备了承接“152”的能力。同时，围绕迭代后的“基层治理四平台”，建强做实乡镇（街道）综合信息指挥室，赋予其对“基层治理四平台”的指挥权、督导权、考核权。
杭州市临平区依托“基层治理四平台”，构建镇街、村社、网格“防控、执法、共治”三级联动圈，实现90%以上事件在镇街、村社化解处置。
“推动‘152’与‘141’衔接贯通，不是向下“甩锅”，而是要给基层减负赋能增效。要通过衔接贯通，逐步解决县乡基层治理中指挥体系不够集成、不够顺畅、不够高效的问题。”省委改革办相关负责人说。
在“141”体系的最末梢，“一个全科网格”的建设中，省委政法委明确“事务进网格要经过准入审查”，不能大事小事都往网格里扔。
不久前，杭州市试点上线“社区智治在线·一表通”场景应用，整合辖区网格内“人、房、企、事”数据，率先实现高频报表信息“一键生成、零录入”，数字化改革减轻了基层工作人员“填表格、做台账”的负担。
在数字化改革的牵引下，通过“县乡一体、条抓块统”改革，一个整体智治、高效协同的基层治理格局正在浙江大地形成。（来源：浙江日报）
如何将“千条线，拧成一股绳”？2020年10月以来，浙江在衢州全市域6个县（市、区）以及杭州余杭区等14个试点县（市、区），部署开展“县乡一体，条抓块统”改革。省委改革办牵头，会同省委组织部、省委政法委、省委编办、省司法厅、省大数据局等统筹推进改革试点，各地坚持党建引领，差异化探索，推出了“一张事项责任清单”“一网智治指挥体系”“基层治理一件事”“一支队伍管执法”“一套县乡干部管理考评机制”“一个‘四治融合’城乡基层治理体系”等一系列改革举措。
一年多来，以县域为单元，以事项为切入口，县级各部门“条”的权责关系被逐步理顺，乡镇（街道）“块”的统筹能力得到增强，“条”“块”更加协同。在数字化改革强大动能的推动下，试点地区的基层治理能力得到进一步提升，全省上下贯通、县乡一体的整体智治格局正在形成。
理顺“千条线” 厘清县乡权责界面
“县乡一体，条抓块统”改革，扎根于基层，创新于基层。一些基层“想管却管不好，想治却治不了”的难题，通过县级各部门与乡镇（街道）间“条”“块”协作的模式，迎刃而解。
为了理顺各部门“千条线”，各试点地区首先明晰了县乡事项责任边界，做到“一张清单明权责”。各地围绕“属地管理”还编制了事项责任清单，并同步建立配套的准入、调整和评估机制。目前，全省各试点单位梳理了67项“属地管理”事项。
在明确责任边界的基础上，全省各地在监管执法、应急管理、纠纷化解、平安建设等重点领域，谋划推出一批重要、高频、急迫、多跨的基层治理“一件事”集成改革项目。据统计，各试点县平均推出13件基层治理“一件事”。这为基层减负的同时，也解决了一些基层治理事项“处置难、办理慢”的问题。
河道非法采砂，威胁水利安全，让衢州市衢江沿线的乡镇（街道）备感压力。由于该事项涉及水利、公安、林业、自然资源和规划等多个部门，过去乡镇（街道）发现非法采砂制砂后，需要协调各部门处置。“我们有属地责任，但是‘看得见、管不了’，部门则是‘管得了、看不见’。”衢州市衢江区高家镇相关负责人说，针对非法采砂也搞过联合执法，但部门间职责不清、联而不合，不能形成长效机制。
如何根治病症？衢州以“事项”为切入口，打破条块壁垒，促进县乡协同，推动基层治理“一件事”改革。衢江区进一步明确事项权责，再造事件处置流程，并开发数字化应用系统，一旦发现非法采砂行为，只要乡镇（街道）吹哨，区水利局即负责牵头，其他相关部门协同处理，行政效率大幅提高。通过此机制，当地实现非法采砂和违规制砂动态清零。
像非法采砂这样跨领域、跨部门、跨层级的基层治理难事还有很多。通过“一件事”集成改革，明确由“条”上的部门来牵头抓一件事的落实，减轻“块”上因属地责任带来的压力。
“这体现的是‘整体政府’的理念。”浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃说，属地责任不能无限放大。明确县级各部门及乡镇（街道）的职责，是基层减负、基层善治的关键。
拧成“一股绳” 推动各类资源下沉
改革，明确了“条抓”，还要加强“块统”，这样才能让“千条线”拧成一股绳。
“‘块’能不能统起来，关键在于能否为其赋能、赋权，并提供制度性的保障。”杭州市临平区委改革办相关负责人说，对基层来说，这是一个先做减法再做加法的过程。
金华市婺城区通过“一支队伍管执法”改革，将执法权下沉到基层。区综合行政执法队集中行使27个管理领域2511项行政处罚权，并根据需要,向乡镇（街道）赋权。市场监管、交通运输、生态环境、卫生健康、消防救援等专业执法队以及15支乡镇综合执法队，构成了基层执法队伍体系。
行政执法力量下沉到乡镇（街道），是一次突破性的改革。浙江大学公共政策研究院副院长蔡宁说，推动执法事项下放，赋予乡镇（街道）更大的权力，提高乡镇（街道）统筹协调能力，这对长期以来以县级为基层治理中心的行政管理体制是一次突破。
“执法事项和配套力量下沉到乡镇（街道），实现了基层行政执法从碎片化向一体化加快转变。”衢州市委改革办相关负责人说。衢州市在35个中心镇整合8个部门派驻力量，组建乡镇（街道）综合执法队，采取大镇带小乡的“1+X”模式，实现103个乡镇（街道）全覆盖，大大集约了执法资源。
嘉兴则通过大综合行政执法改革，实现了“综合查一次”，将执法对企业、群众的影响程度降到了最低。
改革，还进一步配强乡镇（街道）的人员力量。各试点县（市、区）按照“编随事走、人随编走”，基于政务服务事项和“属地管理”事项责任等清单，推动人员编制资源向乡镇（街道）下沉。如人口众多、基层治理事务繁杂的瑞安市，已向乡镇（街道）下沉人员和编制近800名，约占机关人员总数的20%。
针对部门下沉干部，各地还优化了考核机制。在衢州，各县（市、区）根据干部所属的“岗位、模块、组团、专班”，对所有乡镇（街道）干部和部门派驻乡镇（街道）干部实行“四维考评”。年底县级部门和乡镇（街道）展开“双向互评”，对表现优秀的部门派驻人员实行正向激励，反之则可申请派驻部门召回，这将影响该人员的评先评优及职级晋升。
行政执法权下放，部门人员下沉，改革考评机制，调动起了乡镇（街道）干部的积极性，进一步激发了基层治理的活力，提升了乡镇（街道）“统”的能力。
穿针引线 数字化改革助力整体智治
当前，浙江数字化改革正稳步推进，一系列具有全国性影响力的重大应用成果纷纷涌现。
数字化改革穿针引线，为“千条线拧成一股绳”形成整体智治的格局，提供了有效路径。
打造“一体化智能化公共数据平台”、建设“五大系统”、构建“制度和理论两大体系”的数字化改革“152”体系，如何向县以下延伸，更多惠及基层治理，这是浙江要进一步探索的重大课题。
推动“152”体系向县以下延伸，加快推进基层治理数字化改革，浙江有基础也有潜力。2016年以来，浙江建设了“一中心四平台一网格”的“141”基层治理体系。
推动“152”与“141”衔接贯通，衢州正在开展一系列探索。
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当地还将乡镇（街道）“基层治理四平台”做了进一步的迭代完善，形成了“综治工作、监管执法、应急管理、公共服务”4个模块+“党建统领”“经济生态”2个模块的架构。这六大模块基本涵盖了乡镇（街道）的核心业务，基本具备了承接“152”的能力。同时，围绕迭代后的“基层治理四平台”，建强做实乡镇（街道）综合信息指挥室，赋予其对“基层治理四平台”的指挥权、督导权、考核权。
杭州市临平区依托“基层治理四平台”，构建镇街、村社、网格“防控、执法、共治”三级联动圈，实现90%以上事件在镇街、村社化解处置。
“推动‘152’与‘141’衔接贯通，不是向下“甩锅”，而是要给基层减负赋能增效。要通过衔接贯通，逐步解决县乡基层治理中指挥体系不够集成、不够顺畅、不够高效的问题。”省委改革办相关负责人说。
在“141”体系的最末梢，“一个全科网格”的建设中，省委政法委明确“事务进网格要经过准入审查”，不能大事小事都往网格里扔。
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